Nguồn: Lynn Kuok, “How China’s actions in the South China Sea undermine the rule of Law”, Brooking Institution, 11/2019.
Biên dịch: Nguyễn Tuấn Anh
Một số người cho rằng “trò chơi” ở Biển Đông đã kết thúc và Trung Quốc đã thắng. Lập luận này không chỉ sai, mà còn nguy hiểm: lập luận này chính là một lời tiên tri tự hoàn thành.[1] Trung Quốc đã giành được lợi thế, nhưng Mỹ và đồng minh, thông qua việc khẳng định các quyền và tự do hàng hải, cho đến nay đã đẩy lùi thành công các nỗ lực của Bắc Kinh nhằm áp đặt quyền kiểm soát Biển Đông. Hơn nữa, trong khi Trung Quốc củng cố quyền kiểm soát các thực thể đã chiếm, họ đã không xây dựng được trên bãi cạn Scarborough, bãi đá ngầm cách thủ đô Philippines 200 dặm, mặc dù Trung Quốc đã kiểm soát Scarborough từ năm 2012. Một căn cứ của Trung Quốc trên bãi cạn Scarborough sẽ làm tổn hại đến lợi ích của Mỹ: vì nó sẽ cho phép Bắc Kinh kiểm soát một tam giác an ninh ở Biển Đông và một đỉnh tam giác gần cơ sở quân sự của Mỹ ở Philippines. Điều này sẽ gây khó khăn cho các kế hoạch quân sự của Mỹ.
Mỹ cần xác định lập trường của mình trên Biển Đông như thế nào? Sau đây là một số gợi ý.
Đầu tiên, Hoa Kỳ nên tiếp tục thường xuyên khẳng định các quyền và tự do hàng hải và khuyến khích các nước khác làm như vậy. Về mặt luật pháp, các khẳng định thường xuyên về các quyền và tự do hàng hải đảm bảo rằng các quyền không bị mất đi thông qua việc chấp nhận các yêu sách biển quá mức, và trên thực tế, Mỹ và các nước cần đề phòng chống lại Trung Quốc biến Biển Đông thành ao nhà của mình. Sự tham gia của các quốc gia khác ngoài Mỹ giúp vấn đề vượt ra ngoài khuôn khổ cạnh tranh Mỹ – Trung và gửi đi thông điệp quan trọng rằng các nước này quan tâm đến việc duy trì các vùng biển mở và các luật lệ quan trọng. Nó cũng giúp bác bỏ tuyên bố của Bắc Kinh rằng tranh chấp chỉ liên quan đến các bên tuyên bố chủ quyền lãnh thổ đối với các thực thể và các cường quốc khác không có lợi ích hợp pháp ở Biển Đông.
Đức được cho là đang cân nhắc gửi một con tàu qua eo biển Đài Loan, nhưng trong các cuộc trò chuyện gần đây, các quan chức cấp cao của Đức đã bác bỏ điều này. Sự tham gia của các cường quốc phương Tây và không phải phương Tây khác, chẳng hạn như Ấn Độ, sẽ nhấn mạnh rằng một liên minh quốc tế sẵn sàng đứng lên cho một trật tự dựa trên luật lệ.
Thứ hai, cùng với các cường quốc biển khác, Mỹ nên tìm cách thuyết phục Trung Quốc rằng lợi ích của họ với tư cách là một cường quốc biển đang phát triển nhanh chóng cùng với các lợi ích kinh tế và quân sự trải khắp toàn cầu nằm ở việc duy trì các quyền và tự do hàng hải, thay vì phá hoại chúng. Trong khi các chiến dịch bảo vệ tự do hàng hải (FONOPS) của Mỹ là hoàn toàn cần thiết nhằm làm cho Trung Quốc thấy rằng nỗ lực của họ trong việc đưa ra các luật lệ khác cho Biển Đông sẽ không mang lại kết quả, Mỹ cũng không nên bỏ qua các mũi nhọn khác của Chương trình Tự do Hàng hải, bao gồm cả các cuộc thảo luận để đạt được sự đồng nhất lớn hơn trong việc giải thích UNCLOS.49 Trung Quốc phải được thúc đẩy cũng như thuyết phục để chấp nhận một tầm nhìn hợp pháp về lợi ích của họ.
Thứ ba, Mỹ cần tiếp tục tổ chức các cuộc tập trận song phương và đa phương trong khu vực với các đồng minh và đối tác. Điều này đặc biệt quan trọng trong bối cảnh các cuộc đàm phán về Bộ Quy tắc ứng xử, trong đó Bắc Kinh tìm cách loại trừ sự tham gia của “các nước ngoài khu vực” dựa trên lý do họ không có lợi ích hợp pháp ở Biển Đông. Cụ thể, Trung Quốc đang tìm kiếm sự thống nhất của các bên trong việc không tổ chức các cuộc tập trận chung với các nước ngoài khu vực.
Thứ tư, Mỹ nên tiếp tục đơn phương và cùng với các nước khác (bao gồm Úc, Nhật Bản và Ấn Độ) giúp đỡ tăng cường năng lực khu vực, đặc biệt là trong lĩnh vực hàng hải. Năng lực giám sát và tuần tra vùng đặc quyền kinh tế được nâng cao sẽ giúp các quốc gia ven biển tự tin hơn trong việc phơi bày các hành vi phi pháp và mang tính cưỡng bức.
Thứ năm, Mỹ cần tiếp tục tăng cường quan hệ với các đồng minh và đối tác trong khu vực. Đặc biệt, Washington cần thúc đẩy quan hệ tốt hơn với Philippines, một đồng minh quan trọng ở Đông Nam Á.
Vào tháng 3/2019, sau khi Bộ trưởng Quốc phòng Philippines Delfin Lorenzana đề nghị xem xét lại sự phù hợp hiện nay của Hiệp ước Phòng thủ chung Mỹ – Phi (MDT) năm 1951, Washington đã làm rõ rằng khái niệm “Thái Bình Dương” trong hiệp ước có bao gồm cả khu vực Biển Đông. Điều này tích cực ở chỗ nó đã mở đường cho những tiến bộ lớn hơn trong khuôn khổ Thỏa thuận Hợp tác Quốc phòng Nâng cao (EDCA) năm 2014, cho phép quân đội Mỹ xây dựng các cơ sở, bố trí trước các khí tài quốc phòng và triển khai binh lính luân phiên tại 5 căn cứ của quân đội Philippines.
Ngược lại, việc thúc đẩy nhân quyền ở Philippines, mặc dù rất quan trọng, nhưng đòi hỏi một cách tiếp cận uyển chuyển hơn. Những nỗ lực gần đây nhằm sửa đổi dự luật phân bổ ngân sách Nhà nước và Hoạt động nước ngoài năm 2020 [của Mỹ] nhằm cấm một số quan chức Philippines chịu trách nhiệm về việc giam giữ Thượng nghị sĩ Leila de Lima không được nhập cảnh vào Mỹ (với lý do Mỹ có quyền can thiệp vì đã “viện trợ cho Philippines”) đã làm dấy lên sự phẫn nộ sâu sắc ở Manila, trong khi có rất ít kết quả được ghi nhận. Hơn nữa, những cố gắng như vậy đã gây khó khăn cho nỗ lực tạo một nền tảng vững chắc hơn cho quan hệ Mỹ – Philippines.
Thứ sáu, Washington nên thông báo với Trung Quốc rằng việc xây dựng trên bãi cạn Scarborough sẽ gây ra hậu quả nghiêm trọng. Quan điểm của nhiều người mà tôi đã nói chuyện ở Philippines là Bắc Kinh có khả năng cố gắng xây dựng trên bãi cạn Scarborough trước khi kết thúc nhiệm kỳ của tổng thống Duterte. Chính quyền Obama đã cảnh báo riêng với Trung Quốc rằng việc xây dựng trên bãi cạn Scarborough là lằn ranh đỏ; không có dấu hiệu nào cho thấy chính quyền Trump đã đưa ra những cảnh báo tương tự. Về mặt kỹ thuật, bãi cạn Scarborough không nằm trong Hiệp ước Phòng thủ chung giữa Mỹ và Philippines vì tòa án không đưa ra phán quyết về việc nó có phải là một phần lãnh thổ của Philippines hay không và Mỹ không đưa ra quan điểm nào về các tuyên bố tranh chấp chủ quyền. Tuy nhiên, việc Mỹ không thực hiện hành động ngăn chặn Trung Quốc xây dựng trên bãi cạn Scarborough sẽ gây ấn tượng rằng Mỹ là một con hổ giấy và là một đồng minh không đáng tin cậy.
Thứ bảy, Mỹ nên hỗ trợ các nỗ lực của các nước ven biển Đông chống lại các cuộc xâm nhập vào EEZ của họ, bao gồm bất kỳ hành động pháp lý nào do các nước ven Biển Đông khởi xướng. Washington đã ủng hộ nguyên tắc vùng biển mở, nhưng đối với nhiều quốc gia ven biển Đông Nam Á, việc tiếp cận các nguồn tài nguyên về cá và dầu khí trong EEZ chính là “bánh mì và bơ”[2], và vì thế đây là ưu tiên của họ. Sau khi thất bại trong việc kêu gọi Trung Quốc chấm dứt gây áp lực nhằm khiến Việt Nam ngừng thăm dò dầu khí trong EEZ của Việt Nam vào tháng 7 năm 2017 và một lần nữa vào tháng 3 và tháng 5 năm 2018, Mỹ đã thực hiện các bước đi đúng hướng dù muộn màng. Một tuyên bố của Bộ Ngoại giao vào tháng 7 năm 2019 đã lên án “Trung Quốc can thiệp vào các hoạt động dầu khí ở Biển Đông, bao gồm cả các hoạt động thăm dò và khai thác lâu đời của Việt Nam”. Vào tháng 8, Bộ Ngoại giao đã đưa ra một tuyên bố khác bày tỏ rằng “Mỹ lo ngại sâu sắc về việc Trung Quốc đang tiếp tục can thiệp vào các hoạt động dầu khí đã có từ lâu của Việt Nam trong khu vực EEZ của nước này.” Nếu Bắc Kinh gây sức ép buộc ExxonMobil rút khỏi dự án Cá voi xanh ngoài khơi miền Trung Việt Nam, Washington cần đưa ra những tuyên bố mạnh mẽ tố cáo điều này; còn việc gì sẽ xảy ra trong trường hợp ExxonMobil tiến hành khoan và Trung Quốc can thiệp trực tiếp là một câu hỏi khó hơn. Tuy nhiên, điều rõ ràng là những nỗ lực của Bắc Kinh trong các cuộc đàm phán về Bộ Quy tắc ứng xử nhằm loại trừ hợp tác kinh tế biển với “các công ty của các quốc gia bên ngoài khu vực” tạo thêm động lực cho sự cần thiết phải hỗ trợ mạnh mẽ các đặc quyền kinh tế của các nước ven Biển Đông.
Thứ tám, Washington nên tái kêu gọi Trung Quốc tuân theo phán quyết của tòa trọng tài. Những tuyên bố thể hiện quan ngại gần đây về các hoạt động của Trung Quốc ở Biển Đông có thể được củng cố bằng cách dẫn chiếu các phán quyết của tòa, trong đó nêu rõ quyền của các quốc gia ven biển đối với EEZ của họ không bị cản trở bởi bất kỳ yêu sách đường chín đoạn nào hoặc yêu sách dựa trên các thực thể trên Biển Đông. Nhưng Washington đã im lặng trước phán quyết một phần vì sự thận trọng của Manila, một phần vì ảnh hưởng của phán quyết đối với các tuyên bố EEZ của Mỹ xung quanh các thực thể nhỏ, không có người ở tại Thái Bình Dương (các thực thể này cũng không tạo ra EEZ). Mỹ không nên bỏ lỡ cơ hội chứng tỏ sự nhất quán trong việc ủng hộ pháp luật ở cả trong và ngoài Biển Đông. Theo đó, Mỹ cuối cùng cũng nên tham gia UNCLOS. Việc ủng hộ luật pháp quốc tế sẽ tăng cường sức mạnh hơn là làm tổn hại lợi ích của Mỹ, đặc biệt là vì nó cho phép các quốc gia khác liên kết đằng sau Mỹ, khi hiện tại họ có thể còn đang ngần ngại tham gia một nhóm được coi là chống Trung Quốc.
Cuối cùng, Mỹ phải ghi nhớ rằng không thể xem xét các sự kiện ở Biển Đông một cách biệt lập: các nước trong khu vực đang giơ ngón tay lên để xác định hướng gió thổi[3] trong bối cảnh kinh tế và chiến lược rộng lớn hơn. Điều này sẽ ảnh hưởng đến việc xác định chỗ đứng và quyết định của họ ở Biển Đông. Dù có nhiều lời bàn tán về việc chống lại Sáng kiến Vành đai và Con đường (BRI) và các nước Đông Nam Á vẫn đang thận trọng trước các dự án BRI, nhưng họ vẫn để ngỏ khả năng tham gia sáng kiến này. Sự cởi mở này đối với nguồn vốn Trung Quốc đã và đang thay đổi môi trường chiến lược khu vực. Hành động của Trung Quốc cả ở Biển Đông và thông qua BRI đều có liên quan với nhau và chúng là một phần trong những nỗ lực rộng lớn hơn của Trung Quốc nhằm mở rộng ảnh hưởng của mình trong khu vực. Mỹ phải hợp tác với các đồng minh và đối tác để thúc đẩy phát triển, bao gồm việc đảm bảo các lựa chọn khả thi để phát triển cơ sở hạ tầng và tăng trưởng mà không cần tiền của Trung Quốc.
Những nỗ lực bảo vệ trật tự dựa trên luật lệ trong một khu vực nơi có nhu cầu phát triển cao chỉ có thể đạt được sức hút nếu các cơ hội kinh tế cũng được cung cấp đủ tiền. Cho đến nay, dường như mới chỉ có tiến bộ khiêm tốn liên quan đến Đạo luật BUILD mà Mỹ thông qua năm 2018 nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho sự tham gia của khu vực tư nhân vào phát triển các nền kinh tế có thu nhập thấp hoặc trung bình thấp, và trong khuôn khổ Hiệp định Đối tác Ba bên về đầu tư Cơ sở hạ tầng trong khu vực Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương giữa Mỹ, Nhật và Úc.
Ảnh hưởng ngày càng tăng của Trung Quốc ở Đông Á xảy ra đồng thời với sự suy yếu của luật biển quốc tế. Những nước tìm cách chống lại điều này, bao gồm cả Mỹ, phải đáp trả cả ở Biển Đông, nơi cần phải có những nỗ lực bền vững để thuyết phục Trung Quốc rằng lợi ích của họ nằm ở việc duy trì các quyền và tự do hàng hải thay vì phá hoại chúng, và trong khu vực rộng lớn hơn nơi có nhu cầu phát triển và xây dựng cơ sở hạ tầng cao. Tất nhiên tất cả những điều này dựa trên giả định rằng Mỹ quan tâm đến việc thúc đẩy một thế giới nơi các luật lệ là quan trọng. Việc Washington áp đặt thuế quan dựa trên các lý do không rõ ràng về an ninh quốc gia, cũng như các báo cáo gần như hàng ngày về các hành vi sai trái nghiêm trọng trong nước ở cấp độ cao nhất cho thấy điều ngược lại. Nếu luật pháp quốc tế trở thành nạn nhân của chính các hành động (và khiếm khuyết) của hai siêu cường, chúng ta có thể sẽ thấy một trật tự kém ổn định hơn nhiều. Hiện tại, chúng ta đã phải đối mặt với bất ổn phát sinh từ các cấu trúc của trật tự quốc tế đang bị thách thức. Tất cả các quốc gia cần phải hành động để đảm bảo rằng trật tự quốc tế của chúng ta không bị xé rách hoàn toàn.
Lynn Kuok là nghiên cứu viên cao cấp tại Đại học Cambridge và là thành viên cao cấp về An ninh Châu Á – Thái Bình Dương tại Viện Nghiên cứu Chiến lược Quốc tế (IISS).
—————-
[1] Self-fulfilling prophecy: một lời tiên tri tự hoàn thành là lời tiên tri trở thành sự thật bởi vì mọi người mong đợi hay nghĩ rằng điều đó sẽ thành sự thật và cư xử theo cách có thể khiến điều đó xảy ra. Ví dụ: Nếu bạn nghĩ rằng bạn sẽ thất bại, thì bạn sẽ thất bại.
[2] bread and butter: ý nói đó là lợi ích hay nhu cầu thiết yếu, cơ bản.
[3] Hold one’s finger up to determine which way the wind is blowing: trên đồng cỏ người ta thường dính lá cỏ vào ngón tay rồi giơ lên để xác định hướng gió. Ở đây ý nói còn xem xét tình hình thế nào.
