Nguồn: Christopher Johnstone, “To Make Japan Stronger, America Must Pull It Closer,” Foreign Affairs, 12/01/2023
Biên dịch: Nguyễn Thị Kim Phụng
Biden và Kishida nên làm gì để củng cố liên minh Mỹ – Nhật?
Cuộc gặp của Thủ tướng Nhật Bản Fumio Kishida với Tổng thống Mỹ Joe Biden vào ngày 13/01 sẽ mang đến cơ hội quan trọng để đưa lịch sử quan hệ an ninh Mỹ-Nhật đã kéo dài hàng thập niên sang một trang mới. Hồi giữa tháng 12, Kishida đã công bố một chiến lược an ninh quốc gia và quốc phòng mới, khác với con đường mà Nhật Bản đã đi theo kể từ Thế chiến II. Bản chiến lược kêu gọi người Nhật tăng chi tiêu quốc phòng lên gần 60% trong vòng 5 năm, phá vỡ mức trần không chính thức là 1% GDP, vốn được áp dụng từ những năm 1970. Nhật Bản cũng sẽ phát triển các năng lực quân sự mà nước này đã từ bỏ trước đó – cụ thể là các tên lửa “phản công,” hoặc vũ khí chính xác tầm xa sẽ được trang bị trên các phương tiện vận tải, máy bay, tàu chiến, và cuối cùng là tàu ngầm. Những vũ khí này nhiều khả năng sẽ bao gồm tên lửa tấn công mặt đất U.S. Tomahawk mà Washington đang chuẩn bị bán cho Tokyo. Nhật Bản cũng sẽ đầu tư mạnh vào năng lực mạng, các hệ thống không người lái, và vệ tinh để hỗ trợ các chiến dịch phản công. Tokyo đã báo hiệu rằng họ có ý định hành động nhanh chóng: Chỉ một tuần sau, chính phủ Kishida công bố yêu cầu ngân sách quốc phòng trị giá 6,8 nghìn tỷ yên (khoảng 51 tỷ USD) cho năm tài chính tiếp theo, tăng 25% so với năm hiện tại.
Một khi được triển khai, chiến lược mới của Nhật Bản sẽ thay đổi vị trí của nước này trong trật tự an ninh quốc tế. Triển vọng về một Nhật Bản được vũ trang tốt hơn sẽ làm phức tạp thêm các tính toán của Bắc Triều Tiên và Trung Quốc. Nhưng để tối đa hóa hiệu quả của vị trí mới, liên minh của người Nhật với người Mỹ cũng phải phát triển. Hiện tại quan hệ này tuy mạnh, nhưng lại thiếu một quan hệ đối tác quân sự thực sự đủ khả năng tiến hành các chiến dịch quân sự tích hợp không được báo trước. Trong lúc Nhật Bản theo đuổi tầm nhìn mới, hai đồng minh thân thiết cần một cấu trúc chỉ huy và kiểm soát mới, một mức độ chia sẻ thông tin sâu hơn, và một sự mở rộng hợp tác trong ngành công nghiệp quốc phòng của hai bên. Đây cũng là lúc xem xét lại thỏa thuận chia sẻ chi phí từ lâu đã hỗ trợ cho sự hiện diện của quân đội Mỹ tại Nhật.
TỪ TỰ VỆ ĐẾN PHÒNG VỆ TÍCH CỰC
Để tạo ra một liên minh mạnh mẽ hơn, Washington và Tokyo phải suy nghĩ lại về hệ thống chỉ huy và kiểm soát của liên minh. Chiến lược quốc phòng mới của Nhật Bản kêu gọi mở rộng đáng kể các hoạt động quân sự song phương, bao gồm các cuộc tập trận chung lớn hơn và phức tạp hơn với Mỹ, tăng cường các chiến dịch tuần tra và trinh sát chung, cũng như hợp tác sâu hơn trong không gian và mạng.
Đặc biệt, việc phát triển năng lực phản công của Nhật Bản đòi hỏi hai nước phải hợp tác chặt chẽ hơn với nhau. Chí ít là trong giai đoạn đầu, nhưng có lẽ là cả về lâu dài, Nhật Bản sẽ cần dựa vào năng lực tình báo, nhắm mục tiêu, và đánh giá thiệt hại của Mỹ để có thể đáp trả các cuộc tấn công bằng các thiết bị của riêng mình. Hiện tại người Nhật vẫn chưa có những năng lực tình báo kiểu này. Bất kỳ kịch bản nào bao gồm các chiến dịch tấn công tầm xa nhắm vào các mục tiêu ở Triều Tiên hoặc Trung Quốc – hoặc các chiến dịch “phòng vệ tích cực” trên mạng, xâm nhập và phá vỡ mạng máy tính của kẻ thù – gần như chắc chắn sẽ có sự trùng lặp với các hành động quân sự của Mỹ, theo đó nhấn mạnh sự cần thiết phải phối hợp chặt chẽ dựa trên hiểu biết chung về mối đe dọa. Washington và Tokyo cần năng động xác định các mục tiêu ưu tiên, xác định bên nào sẽ thực hiện các cuộc tấn công và cách thức tiến hành chúng, đồng thời đánh giá thiệt hại gây ra và xem xét liệu có cần thêm hành động nào tiếp theo hay không. Lần đầu tiên trong lịch sử, Mỹ và Nhật sẽ cần có khả năng phối hợp sử dụng vũ lực chống lại các mục tiêu nằm bên ngoài nước Nhật.
Nhưng không giống như liên minh của Mỹ với Hàn Quốc, liên minh Mỹ-Nhật chưa bao giờ được thiết kế để hỗ trợ các chiến dịch quân sự tích hợp. Khi liên minh này được thành lập, về cơ bản, Nhật Bản là một nền tảng để triển khai sức mạnh của Mỹ, một căn cứ để Mỹ điều phối các chiến dịch tại những nơi khác trong khu vực. Nguyên nhân bắt nguồn từ hiến pháp thời hậu chiến của Nhật và các hạn chế chính sách kèm theo đối với hoạt động quân sự của nước này. Trong những ngày đầu của Chiến tranh Lạnh, Nhật Bản chưa bao giờ có ý định trở thành một đối tác quân sự quan trọng của Mỹ. Do đó, Lực lượng Phòng vệ Nhật Bản (SDF) và lực lượng Mỹ tại Nhật đã xây dựng các cấu trúc chỉ huy song song và riêng biệt, một sự sắp xếp vẫn được duy trì cho đến ngày nay – dù Nhật Bản đã dần mở rộng và củng cố vai trò, nhiệm vụ, cũng như năng lực của SDF trong hai thập niên qua.
Các chính sách và cải cách pháp lý của cố thủ tướng Shinzo Abe đã dẫn đến sự hợp tác sâu sắc hơn nhiều giữa quân đội của Mỹ và Nhật, đồng thời mở rộng sự hỗ trợ của Nhật đối với Mỹ trong trường hợp khẩn cấp. Hải quân Mỹ và Hải quân SDF nói riêng từ lâu đã duy trì một quan hệ chặt chẽ, gồm hợp tác sâu rộng trong chiến tranh chống tàu ngầm và chống tên lửa đạn đạo. Nhưng cấu trúc chỉ huy của liên minh vẫn là cấu trúc của một thời đại đã qua và không đủ để hỗ trợ vai trò phòng vệ tích cực mà Tokyo hiện đang hướng đến.
Khi Nhật Bản triển khai chiến lược phòng thủ mới của mình, những thỏa thuận hiện có giữa Mỹ và nước này phải thay đổi. Trong số các cải cách cơ cấu của SDF, Nhật Bản dự định thành lập một sở hợp đồng tác chiến thường trực dựa trên mô hình chỉ huy tác chiến của Mỹ để thống nhất việc chỉ huy các chiến dịch của SDF. Trụ sở mới này, đã được thảo luận từ lâu và cũng đã quá hạn từ lâu, sẽ cần một cơ quan tương tự của Mỹ đóng tại Nhật Bản và một cơ chế thường trực để lập kế hoạch và thực hiện các chiến dịch quân sự tích hợp. Hiện không có cơ quan nào như vậy của Mỹ tồn tại ở Nhật Bản. Dù Mỹ có một bộ chỉ huy hợp đồng tác chiến cho các lực lượng của mình ở Hàn Quốc, nhưng lại không có bộ chỉ huy tương đương ở Nhật Bản; mỗi cơ quan của Mỹ ở Nhật báo cáo riêng cho bộ phận tương ứng thuộc Bộ Tư lệnh Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương của Mỹ đặt tại Hawaii.
Nhu cầu thành lập một bộ chỉ huy hợp đồng tác chiến của Mỹ tại Nhật Bản đã xuất hiện từ lâu. Một bộ chỉ huy như vậy sẽ giúp người Mỹ phản ứng nhanh chóng hơn và phối hợp với người Nhật tốt hơn trong những ngày đầu sau thảm họa động đất và sóng thần tàn khốc xảy ra vào năm 2011. Nhưng ở thời điểm hiện tại, với việc Nhật Bản đã sẵn sàng đảm nhận các trách nhiệm quân sự mới và trở thành một đồng minh có năng lực, nhu cầu thay đổi dần trở nên cấp bách. Việc thiết lập một bộ chỉ huy hợp đồng tác chiến của Mỹ tại Nhật và một cấu trúc song phương mới để điều phối các chiến dịch quân sự tích hợp là bước quan trọng tiếp theo trong việc củng cố liên minh. Cấu trúc mới này sau cùng sẽ phải có một ủy ban lập kế hoạch được kết nối trực tiếp với Bộ Tư lệnh Lực lượng Liên hợp Mỹ-Hàn. Điều này sẽ cho phép phối hợp với các lực lượng Mỹ và Hàn Quốc trong trường hợp xảy ra khủng hoảng, để đảm bảo rằng các chiến dịch quân sự của Nhật Bản được đồng bộ hóa với các chiến dịch trên Bán đảo Triều Tiên.
Có rất nhiều mô hình mà Washington và Tokyo có thể áp dụng để tăng cường khả năng chỉ huy và kiểm soát chung ở Nhật Bản. Mô hình của Hàn Quốc – một hệ thống kết hợp trong đó chỉ huy Mỹ có thẩm quyền đối với các lực lượng của cả Mỹ và Hàn Quốc trong thời chiến – có lẽ không phù hợp về mặt chính trị ở Nhật Bản ngày nay, vì không có cơ sở pháp lý nào để nhân viên SDF phục vụ dưới quyền chỉ huy Mỹ. Nhưng một cấu trúc tích hợp hơn sẽ là điều cần thiết để sử dụng các năng lực mới của Nhật Bản một cách hiệu quả và để phối hợp chặt chẽ hơn với Mỹ.
TĂNG CƯỜNG CHIA SẺ THÔNG TIN
Washington cũng cần chia sẻ thêm thông tin với Tokyo để tận dụng tối đa các khoản đầu tư mà người Nhật dự định đổ vào năng lực quốc phòng, tình báo, và mạng. Về mặt chiến thuật, khả năng phản công hoặc phòng thủ mạng của quân Nhật sẽ phụ thuộc vào một chiến dịch tác chiến theo thời gian thực có tích hợp thông tin do cả hai nước thu thập. Về mặt chiến lược, hiểu biết chung về các mối đe dọa – được thu thập từ hàng loạt các nguồn tình báo, gồm cả thông tin được thu thập bởi các điệp viên đang hoạt động – sẽ đảm bảo rằng cách tiếp cận của Washington và Tokyo đối với những thách thức lớn hiện nay là nhất quán với nhau. Thông tin không thể chỉ được chia sẻ theo một hướng, Mỹ cũng phải được hưởng lợi từ các kế hoạch của Nhật nhằm tăng cường thu thập thông tin tình báo từ con người, tín hiệu, hình ảnh, và các nguồn mở.
Tăng cường chia sẻ thông tin tình báo sẽ đòi hỏi phải có sự tin tưởng. Trong lịch sử, Nhật Bản đã từng có các hoạt động bảo mật thông tin lỏng lẻo. Bất chấp những tiến bộ đáng kể trong thập niên vừa qua, bao gồm việc thông qua Đạo luật Bảo vệ Bí mật dưới thời Abe vào năm 2013, chính phủ Nhật vẫn thiếu các tiêu chuẩn phân loại thông tin chung, một hệ thống hiệu quả để kiểm tra lý lịch nhân viên, và các giao thức an ninh mạng nghiêm ngặt áp dụng cho tất cả các mạng nhạy cảm của chính phủ. Những vấn đề này đã củng cố quan điểm phổ biến trong chính phủ Mỹ, thường là tưởng tượng chứ không phải thực tế, rằng “Nhật là nơi thông tin bị rò rỉ.”
Các chiến lược an ninh quốc gia và quốc phòng mới của Nhật Bản thừa nhận những lỗ hổng này và đặt ra cách giải quyết chúng. Chiến lược an ninh quốc gia kêu gọi cải tổ trung tâm ứng phó sự cố mạng quốc gia, trang bị các nguồn lực để giám sát các mối đe dọa và cấp thẩm quyền thiết lập chính sách liên quan đến mạng trong toàn chính phủ, chia sẻ thêm thông tin với khu vực tư nhân.
Mỹ nên nhận ra họ sẽ được lợi ích gì nếu Nhật Bản thành công. Trong 15 năm qua, hai đồng minh đã duy trì đối thoại về an ninh thông tin nhằm tăng cường các hoạt động phòng thủ của Nhật Bản. Cuộc đối thoại này đã mang lại một số tiến bộ, và trong một số lĩnh vực riêng biệt như không gian và mạng, Mỹ và Nhật đã thiết lập các mục tiêu rõ ràng và các giao thức cần thiết để triển khai chúng. Nhưng Washington vẫn chưa giải thích một cách toàn diện những lợi ích mà Nhật Bản và liên minh sẽ nhận được từ việc cải tiến dần dần thực tiễn an ninh của Nhật.
Do đó, Mỹ nên xây dựng một lộ trình rõ ràng để nâng Nhật Bản lên vị thế đối tác ở mức “Five Eyes” (Liên minh Ngũ Nhãn – liên minh tình báo bao gồm Australia, Canada, New Zealand, Vương quốc Anh và Mỹ), cấp độ chia sẻ thông tin cao nhất của Washington với các đồng minh chủ chốt. Lộ trình đó không có nghĩa là mời Nhật tham gia vào Five Eyes, vì điều đó là không thực tế – xét đến phạm vi chính sách và khu vực tình báo mà năm quốc gia của Five Eyes đang hợp tác – và có lẽ cũng không phải điều người Nhật mong muốn. Nhưng lộ trình này sẽ dẫn đến việc Nhật Bản đạt được cấp độ tương đương trong chia sẻ thông tin – và chia sẻ lòng tin. Lộ trình này nên đưa ra các tiêu chuẩn rõ ràng và có thể đo lường được về cơ sở vật chất, nhân sự, liên lạc, và an ninh mạng. Nếu Nhật Bản có thể đáp ứng các tiêu chuẩn này, Mỹ nên cam kết chia sẻ thông tin về các mối đe dọa tại Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương ở cấp độ tương đương với những gì họ chia sẻ với các đối tác tình báo chủ chốt. Tuy nhiên, lộ trình này nên có tính tương hỗ: một khi Nhật Bản nâng cao năng lực an ninh mạng của mình, nước này sẽ chia sẻ thông tin ở mức tương đương với Mỹ.
Cam kết công nhận địa vị kiểu thành viên “Five Eyes” của Nhật nếu nước này đáp ứng các tiêu chuẩn có thể đo lường được sẽ đòi hỏi một sự lãnh đạo từ các cấp cao nhất của cộng đồng tình báo và quốc phòng Mỹ. Nếu họ được tự do hành động theo ý mình, bộ máy hành chính Mỹ sẽ liên tục cản trở những gì cần thiết cho một quan hệ chia sẻ thông tin sâu sắc hơn, và phía Nhật sẽ không còn động lực để thực hiện các bước đi khó khăn.
CÔNG NGHIỆP HƠN, AN NINH HƠN
Các chiến lược an ninh quốc gia và quốc phòng mới của Tokyo thừa nhận sự cần thiết phải củng cố ngành công nghiệp quốc phòng của nước này. Trong lịch sử, ngành công nghiệp quốc phòng Nhật tương đối yếu và không có tính cạnh tranh, chỉ tập trung vào thị trường nội địa nhỏ bé, với năng lực vừa đủ để hỗ trợ một khái niệm phòng thủ vốn bị hạn chế rất nhiều. Vì người Nhật về cơ bản đã cấm xuất khẩu vũ khí ngay từ sau Thế chiến II, nên ngành công nghiệp quốc phòng của nước này đã tự giới hạn mình, chỉ chế tạo các thiết bị nhỏ với chi phí cao cho SDF, những thiết bị được bổ sung chủ yếu bằng các sản phẩm khác mua từ Mỹ. Tình hình cuối cùng đã bắt đầu thay đổi với việc nới lỏng một phần xuất khẩu vũ khí dưới thời Abe vào năm 2014. Tuy nhiên, hợp tác Mỹ-Nhật về các năng lực tiên tiến cho đến nay vẫn chỉ giới hạn trong việc phát triển hệ thống đánh chặn tên lửa đạn đạo vào đầu những năm 2000. Chiến lược mới của Nhật Bản kêu gọi gia tăng trợ cấp và chi tiêu cho khâu R&D, cũng như nhiều biện pháp khác, để hỗ trợ ngành công nghiệp quốc phòng. Nguy cơ chi tiêu bị lãng phí là rất cao nếu người Nhật không phát triển được khả năng cạnh tranh trên thị trường quốc phòng quốc tế, vốn là nơi tận dụng lợi thế kinh tế theo quy mô và tận dụng các công nghệ tốt nhất hiện có.
Hợp tác công nghiệp quốc phòng sâu rộng hơn sẽ có lợi cho cả Mỹ và Nhật Bản. Cơ sở công nghệ của người Nhật có tiềm năng hợp tác đáng kể trong các lĩnh vực như hàng không vũ trụ, hệ thống tự hành, và trí tuệ nhân tạo. Một nước Nhật với năng lực sản xuất quốc phòng mạnh hơn cũng sẽ giúp đa dạng hóa chuỗi cung ứng của Mỹ và các đồng minh đối với các mặt hàng quốc phòng quan trọng bao gồm đạn dược, một nhu cầu cấp thiết đã được nhấn mạnh bởi cuộc chiến ở Ukraine. Cuối cùng, việc xây dựng quân đội Nhật sẽ khó mà bền vững nếu không có một sự củng cố tương đương đối với ngành công nghiệp quốc phòng của nước này.
Làm được điều đó không phải dễ dàng. Chính phủ Nhật phải áp dụng các quy tắc xuất khẩu linh hoạt và minh bạch hơn, thúc đẩy quan hệ đối tác đồng sở hữu với các công ty quốc phòng nước ngoài, và gửi đi một tín hiệu rõ ràng rằng quan hệ đối tác quốc tế là ưu tiên hàng đầu trong việc tăng khả năng cạnh tranh. Có thể sẽ phải tái cấu trúc ngành công nghiệp quốc phòng Nhật. Hiện tại, nước này không có công ty quốc phòng chuyên dụng nào, và quốc phòng chỉ chiếm một tỷ lệ nhỏ trong mô hình kinh doanh của ngay cả những công ty công nghiệp lớn nhất, chẳng hạn như Tập đoàn Công nghiệp nặng Mitsubishi. Về phần mình, Mỹ nên cam kết nới lỏng các hạn chế về chia sẻ công nghệ với Nhật Bản, phù hợp với lộ trình Five Eyes. Chính phủ Mỹ nên tích cực khuyến khích hợp tác công nghiệp quốc phòng và tái khởi động các diễn đàn hiện có để thảo luận về các cơ hội phát triển chung. Một bước đi ngắn hạn có thể là việc Mỹ, Australia, và Anh mời Nhật Bản tham gia vào các trụ cột riêng biệt (không phải tàu ngầm) của hiệp ước an ninh AUKUS 2021, điều này sẽ hỗ trợ việc mua tàu ngầm hạt nhân của Australia và thúc đẩy hợp tác trên các lĩnh vực tiên tiến khác. Đại diện của Nhật có thể tham gia vào chương trình nghị sự về năng lực tiên tiến của AUKUS, chẳng hạn như năng lực siêu thanh và phản siêu thanh – những lĩnh vực mà Nhật Bản đã và đang có những nỗ lực phát triển của riêng mình.
CHIA SẺ NGUỒN LỰC VÀ CÙNG NHAU SẴN SÀNG
Khi Nhật Bản nâng chi tiêu quốc phòng lên các cấp độ mới, sẽ cần phải xem xét lại các thỏa thuận chia sẻ chi phí vốn là nền tảng cho liên minh của họ với Mỹ kể từ thập niên 1970. Người Nhật hiện chi khoảng 2 tỷ USD mỗi năm để hỗ trợ sự hiện diện của quân đội Mỹ tại nước này, thanh toán phần lớn chi phí cơ sở vật chất tại các căn cứ của Mỹ, trả lương cho công dân Nhật Bản làm việc tại các căn cứ này, và xây dựng các căn cứ mới cho khoảng 55.000 quân nhân Mỹ hiện đang đóng tại Nhật. Thỏa thuận này, giống như các khía cạnh khác của liên minh, bắt nguồn từ một thời đại khác, khi Nhật không phải là một đối tác quân sự quan trọng và liên minh thực sự chỉ là dàn xếp một chiều.
Cam kết của Nhật Bản nhằm tăng chi tiêu quốc phòng và đầu tư vào các năng lực mới là một trong những bước phát triển chiến lược quan trọng nhất ở Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương trong hàng chục năm qua. Lợi ích quốc gia của Mỹ nằm ở việc đảm bảo rằng cam kết đó được thực hiện và kết quả là quan hệ Mỹ-Nhật được củng cố. Tiếp tục duy trì khuôn khổ chia sẻ chi phí hiện có sẽ làm suy yếu tầm nhìn về một liên minh và quan hệ đối tác bình đẳng hơn.
Thỏa thuận chia sẻ chi phí hiện tại sẽ hết hạn vào năm 2027, và giả sử rằng người Nhật sẽ phát triển năng lực quốc phòng của mình, thì nó nên là thỏa thuận cuối cùng theo dạng này. Mỹ và Nhật Bản nên phát triển một kế hoạch để chuyển hướng nguồn lực mà Tokyo từ lâu đã dùng để hỗ trợ cho sự hiện diện của quân Mỹ – chẳng hạn như trang trải các hóa đơn sưởi ấm – sang các ưu tiên được cả hai bên đồng ý nhằm hỗ trợ một liên minh hoạt động hiệu quả hơn. Chúng có thể bao gồm các cơ sở đào tạo chung, kho hàng và kho đạn dược, và cơ sở hạ tầng cố định. Cố gắng duy trì thỏa thuận hiện tại bất chấp việc Nhật đã thay đổi chiến lược quốc phòng sẽ dẫn đến các cuộc đàm phán gây tranh cãi, vốn không có lợi cho cả hai nước. Chiến lược an ninh quốc gia mới của Nhật báo hiệu rằng nước này đang trỗi dậy từ di sản Thế chiến II. Liên minh Mỹ-Nhật cũng nên làm như vậy.
Christopher Johnstone là Giám đốc về Nhật Bản và Cố vấn cấp cao tại Trung tâm Nghiên cứu Chiến lược và Quốc tế. Ông từng phục vụ trong Hội đồng An ninh Quốc gia Mỹ ở vị trí Cố vấn về Đông Á trong chính quyền Biden và Cố vấn về Nhật Bản và Châu Đại Dương trong chính quyền Obama.
