Nguồn: Joseph Stieb, “What Was the War on Terror?”, Foreign Policy, 04/09/2026
Biên dịch: Viên Đăng Huy
Cuộc chiến chống khủng bố giờ đây đã chính thức khép lại. Nó kéo dài từ ngày 11/9/2001 đến khi Mỹ rút quân khỏi Afghanistan vào tháng 8/2021. Khi thế giới tiến tới cột mốc 25 năm sự kiện 11/9, việc xác định rõ giới hạn của cuộc xung đột này là điều hữu ích, cả về mặt lịch sử lẫn hoạch định chính sách.
Cuộc chiến chống khủng bố có ba đặc điểm cốt lõi, giúp định hình nó như một giai đoạn lịch sử riêng biệt. Thứ nhất, giới hoạch định chính sách Mỹ coi khủng bố như một hình thức chiến tranh và là một mối đe dọa chiến lược cấp cao. Thứ hai, chiến lược chống khủng bố không chỉ nhằm bảo vệ lãnh thổ Mỹ mà còn hướng tới việc cải tạo hệ thống quốc tế để xử lý tận gốc những nguyên nhân được cho là sản sinh ra chủ nghĩa khủng bố. Thứ ba, cuộc chiến chống khủng bố về bản chất là phản ứng của Mỹ trước sự trỗi dậy của phong trào thánh chiến toàn cầu.
Cả ba đặc điểm này giờ đây đều đã phai nhạt hoặc bị các ưu tiên khác lấn át. Kỷ nguyên mà chủ nghĩa khủng bố đóng vai trò như chiếc la bàn định hướng đại chiến lược Mỹ đã kết thúc. Nhận thức được điều này không chỉ giúp các nhà hoạch định chính sách xác định vị trí của mình trong một thế giới đã thay đổi, mà còn tạo cơ hội để họ từ bỏ những thói quen từng gây tổn hại cho chính sách đối ngoại Mỹ trong hai thập kỷ của cuộc chiến chống khủng bố. Trong số đó có xu hướng nhượng bộ quá mức đối với những quốc gia hợp tác chống khủng bố, cũng như thói quen biến kẻ thù khủng bố của các nước khác thành kẻ thù của chính nước Mỹ.
Ở cấp độ trực tiếp nhất, cuộc chiến chống khủng bố là phản ứng đối với sự kiện 11/9, biến chủ nghĩa khủng bố thành ưu tiên cao nhất trong hệ thống phân cấp chiến lược của Mỹ. Nhưng ở cấp độ sâu hơn, nó còn là phản ứng trước những điểm dễ tổn thương mà một thế giới toàn cầu hóa tạo ra. Các cuộc tấn công ngày 11/9 là đỉnh cao của chủ nghĩa khủng bố quốc tế hiện đại, một chiến lược bất đối xứng trong đó những nhóm nhỏ tận dụng tiến bộ về truyền thông, giao thông và vũ khí để khuếch đại sức mạnh của mình và thu hút sự chú ý trên quy mô toàn cầu.
Sự kiện 11/9 đã châm ngòi cho một chuyển biến lưỡng đảng trong cách Mỹ nhìn nhận khủng bố: từ một vấn đề tội phạm sang một vấn đề chiến tranh. Tranh luận này đã tồn tại suốt nhiều thập kỷ, nhưng 11/9 cho thấy chủ nghĩa khủng bố có khả năng phá vỡ nghiêm trọng xã hội hiện đại và gây thương vong trên quy mô lớn. Điều đó thúc đẩy Washington chuyển sang cách tiếp cận quân sự mang tính tấn công, không chỉ săn lùng các nhóm khủng bố trên toàn thế giới mà còn tìm cách loại bỏ hoặc trừng phạt những chế độ hậu thuẫn chúng.
Đặc điểm cốt lõi thứ hai của cuộc chiến chống khủng bố là niềm tin rằng chủ nghĩa khủng bố phải được xử lý ở cấp độ hệ thống thông qua cải cách chính trị. Tổng thống George W. Bush và chính quyền của ông đi đến kết luận rằng tình trạng trì trệ và chuyên chế ở Trung Đông đang nuôi dưỡng chủ nghĩa cực đoan và vì thế cần phải được thay đổi. Đây chính là nền tảng của “Chương trình Nghị sự Tự do” (Freedom Agenda): quan niệm cho rằng dân chủ hóa và hiện đại hóa Trung Đông sẽ giúp giải quyết những nguyên nhân sâu xa của chủ nghĩa khủng bố.
Cuối cùng, ở cấp độ cấu trúc, cuộc chiến chống khủng bố bắt nguồn từ những nỗ lực ngày càng mạnh của các lực lượng Hồi giáo cực đoan nhằm phá vỡ trật tự do Mỹ hậu thuẫn tại Trung Đông và đẩy Mỹ ra khỏi khu vực. Dù đây không phải một “cuộc đụng độ giữa các nền văn minh”, các chiến dịch quân sự của Mỹ gần như hoàn toàn nhắm vào các lực lượng Hồi giáo cực đoan. Khủng bố tự thân không phải là kẻ thù; trong cách nhìn của giới hoạch định chính sách Mỹ, kẻ thù là các tổ chức Hồi giáo cực đoan và những chế độ dung dưỡng hoặc hậu thuẫn chúng.
Ba đặc điểm đó — coi khủng bố như chiến tranh, gắn chống khủng bố với cải cách chính trị, và đối đầu với phong trào thánh chiến toàn cầu — là những yếu tố định hình cuộc chiến chống khủng bố. Tuy nhiên, đây không phải một cuộc xung đột đồng nhất. Nó trải qua ba giai đoạn khác nhau, được định hình bởi những thay đổi về mục tiêu, chính trị nội bộ và nhận thức về mức độ nghiêm trọng của mối đe dọa, đồng thời có sự chồng lấn đáng kể giữa các nhiệm kỳ tổng thống.
Giai đoạn đầu tiên, mà tôi gọi là giai đoạn cấp tiến, kéo dài khoảng từ năm 2001 đến năm 2006. Trong thời kỳ này, chính quyền George W. Bush triển khai một dự án đầy tham vọng, bao gồm những cuộc chiến nhằm thay đổi chế độ và các chương trình xây dựng quốc gia quy mô lớn. Chính quyền Bush khẳng định quyền đơn phương tấn công những quốc gia bị cho là phát triển vũ khí hủy diệt hàng loạt hoặc hậu thuẫn khủng bố, ngay cả khi không có bằng chứng cho thấy một cuộc tấn công từ các nước đó sắp xảy ra.
Chính quyền Bush cũng đi đến kết luận rằng muốn xử lý tận gốc chủ nghĩa khủng bố thì phải thay đổi cả trật tự thế giới lẫn nền chính trị Trung Đông, bởi họ tin rằng sự tuyệt vọng và phẫn nộ bắt nguồn từ thiếu dân chủ và hiện đại hóa trong khu vực là những nguyên nhân nuôi dưỡng chủ nghĩa cực đoan. Quan điểm này trở thành một lý do biện minh quan trọng cho Chiến tranh Iraq, cũng như cho sức ép ngày càng lớn của Washington buộc các đồng minh Ả Rập phải mở cửa hệ thống chính trị.
Giai đoạn này của cuộc chiến chống khủng bố mang tính cấp tiến cả về mục tiêu lẫn phương tiện, nhưng nhanh chóng suy yếu. Iraq rơi vào nội chiến, qua đó càng làm trầm trọng thêm vấn đề thánh chiến. Tại Afghanistan, an ninh suy giảm và niềm tin vào công cuộc xây dựng dân chủ phai nhạt khi Taliban trỗi dậy trở lại vào giữa thập niên 2000. Nỗ lực gây sức ép buộc Tổng thống Ai Cập Hosni Mubarak cải cách cũng thất bại, còn chiến thắng của Hamas trong cuộc bầu cử tại Gaza năm 2006 làm nguội lạnh nhiệt huyết thúc đẩy dân chủ của giới chức Mỹ.
Sự sụp đổ của tầm nhìn cấp tiến dẫn tới giai đoạn thứ hai, giai đoạn củng cố, kéo dài khoảng từ năm 2007 đến năm 2018. Giai đoạn này được định hình bởi nỗ lực hạ thấp kỳ vọng chiến lược, đưa hoạt động chống khủng bố lên một nền tảng bền vững hơn và từng bước hạ thấp vị trí của nó so với các ưu tiên khác. Quá trình này bắt đầu ngay dưới thời George W. Bush, với việc giảm giọng điệu thúc đẩy dân chủ và thu hẹp tham vọng. Đợt tăng quân tại Iraq năm 2007, chẳng hạn, không còn nhằm mục tiêu dân chủ hóa mà chủ yếu để ngăn Iraq chìm sâu hơn vào nội chiến. Tổng thống Barack Obama tiếp tục xu hướng củng cố này, dù chính sách chống khủng bố của ông có phạm vi và mục tiêu hạn chế hơn. Ông phản đối Chiến tranh Iraq và không đặt trọng tâm vào việc duy trì bá quyền toàn cầu hay thúc đẩy dân chủ hóa.
Tuy vậy, khủng bố vẫn là một ưu tiên hàng đầu dưới thời Obama, và ông thậm chí tăng cường nỗ lực xây dựng quốc gia ở Afghanistan như một công cụ chống khủng bố. Cuối năm 2009, Obama điều thêm 30.000 quân tới Afghanistan để tiến hành chiến dịch chống nổi dậy và mở rộng phạm vi kiểm soát của chính phủ trung ương vào các vùng nông thôn. Tuy nhiên, đúng với mong muốn theo đuổi một cách tiếp cận cân bằng hơn, ông đồng thời đặt ra thời hạn 18 tháng để bắt đầu rút bớt lực lượng tăng viện.
Đầu những năm 2010, Obama tìm cách xây dựng một chiến lược chống khủng bố bền vững hơn nhưng vẫn đủ hiệu quả, qua đó tạo dư địa chuyển sự chú ý sang những vấn đề khác. Trong mô hình “hiện diện hạn chế” (light footprint), ông hạn chế triển khai bộ binh quy mô lớn và dựa nhiều hơn vào lực lượng đặc nhiệm, máy bay không người lái và tình báo để tiêu diệt hoặc bắt giữ các thủ lĩnh khủng bố, đồng thời làm suy yếu năng lực hoạt động của các mạng lưới này. Obama mô tả đây là sự chuyển dịch khỏi “một cuộc chiến toàn cầu không hồi kết chống khủng bố” sang “những nỗ lực có mục tiêu nhằm triệt phá các mạng lưới cực đoan bạo lực cụ thể”.
Tuy nhiên, nỗ lực ổn định cuộc chiến chống khủng bố của Obama bị gián đoạn năm 2014 khi Nhà nước Hồi giáo (IS) chiếm những vùng lãnh thổ rộng lớn ở Iraq và Syria. IS cũng tổ chức hoặc truyền cảm hứng cho các cuộc tấn công ở châu Âu và Mỹ. Obama đáp trả bằng chiến lược “bởi, cùng và thông qua” (by, with, and through), cung cấp vũ khí, tình báo, huấn luyện, lực lượng đặc biệt và yểm trợ không quân cho các lực lượng địa phương chiến đấu chống IS. Ông cũng buộc phải tăng quân trở lại Afghanistan để đối phó với các đợt tiến công của Taliban trong năm 2015 và 2016. Vì vậy, dù số lượng binh sĩ Mỹ trực tiếp tham gia chiến dịch chống khủng bố giảm đáng kể dưới thời Obama, di sản quan trọng của ông vẫn là củng cố vị thế của chủ nghĩa khủng bố như một ưu tiên lớn trong chính sách đối ngoại Mỹ.
Hai năm đầu nhiệm kỳ của Donald Trump tiếp tục xu hướng củng cố, đồng thời đưa Mỹ lùi xa hơn khỏi những mục tiêu cải cách chính trị và xây dựng quốc gia. Trump công khai chỉ trích Freedom Agenda và các cuộc chiến chống nổi dậy là sự lãng phí sinh mạng và nguồn lực. Thay vào đó, ông hứa hẹn một chiến dịch chống khủng bố ít bị ràng buộc hơn bởi những hạn chế pháp lý. Trên cương vị tổng thống, Trump tăng cường sử dụng máy bay không người lái, nới lỏng quy tắc lựa chọn mục tiêu và xích lại gần các đồng minh chuyên chế trong cuộc chiến chống khủng bố.
Dù vậy, những bản năng của Trump vẫn được kiềm chế phần nào bởi việc ông giao cho các cố vấn theo trường phái truyền thống hơn xử lý chi tiết chính sách. Phần lớn cỗ máy chống khủng bố được xây dựng dưới thời Bush và Obama tiếp tục vận hành, đặc biệt trong cuộc chiến chống IS, nơi Trump về cơ bản vẫn tiếp tục chiến lược của Obama.
Tuy nhiên, Trump đồng thời gieo mầm cho giai đoạn thứ ba và cũng là giai đoạn cuối cùng của cuộc chiến chống khủng bố: rút lui. Hai diễn biến then chốt thúc đẩy sự chuyển dịch này. Thứ nhất là việc IS bị đánh bại với tư cách một thực thể kiểm soát lãnh thổ trong giai đoạn 2017–2018, cho phép Trump tuyên bố chiến thắng và bắt đầu giảm hiện diện quân sự của Mỹ tại Iraq và Syria.
Thứ hai là tình trạng bế tắc tại Afghanistan. Trump cho rằng đây là một cuộc chiến vô nghĩa và khởi động đàm phán với Taliban, dẫn tới Thỏa thuận Doha năm 2020. Theo thỏa thuận này, Mỹ cam kết rút toàn bộ quân đội trong vòng 14 tháng nếu Taliban đồng ý ngừng bắn, đàm phán với chính phủ Afghanistan và không hậu thuẫn các tổ chức khủng bố như al-Qaeda.
Thỏa thuận Doha là một bước ngoặt quan trọng trong quá trình chấm dứt cuộc chiến chống khủng bố, bởi Mỹ đang tự rút khỏi chính chiến dịch mở màn của cuộc xung đột, dù theo một lộ trình có tính toán. Sau đó, Tổng thống Joe Biden tiếp tục chính sách của Trump bằng cách bắt đầu rút toàn bộ quân đội Mỹ khỏi Afghanistan vào tháng 4/2021. Khi chính phủ Afghanistan sụp đổ, Biden đưa ra quyết định mang tính định mệnh là không tái triển khai lực lượng Mỹ, qua đó để Taliban tái chiếm đất nước.
Tháng 8/2021 vì thế không chỉ đánh dấu sự kết thúc của cuộc chiến tại Afghanistan mà còn là hồi chuông khép lại cuộc chiến chống khủng bố. Cả Biden và Trump trong nhiệm kỳ thứ hai đều hạ thấp chủ nghĩa khủng bố trong hệ thống ưu tiên chiến lược, đồng thời tránh triển khai lực lượng mặt đất quy mô lớn cho các nhiệm vụ chống khủng bố. Thay vào đó, họ chuyển trọng tâm sang một tập hợp ưu tiên mới: cạnh tranh nước lớn, phổ biến vũ khí hạt nhân, các cuộc chiến khu vực, chính sách công nghiệp và nhiều vấn đề khác.
Chủ nghĩa khủng bố không còn là khuôn khổ trung tâm của chính sách đối ngoại Mỹ như trong hai thập kỷ sau 11/9. Quan niệm rằng có thể đánh bại khủng bố thông qua cải cách chính trị cũng đã phá sản trong cả hai đảng. Bất chấp khác biệt giữa họ, Biden và Trump đã cùng hoàn tất giai đoạn rút lui và đặt dấu chấm hết cho cuộc chiến chống khủng bố.
Nói rằng cuộc chiến chống khủng bố đã kết thúc không có nghĩa Mỹ không còn tiến hành các chiến dịch chống khủng bố. Washington vẫn tiếp tục hoạt động chống al-Qaeda, nhánh Nhà nước Hồi giáo tại Khorasan (ISIS-K), cũng như nhiều chương trình huấn luyện và hỗ trợ đối tác. Nhưng thuật ngữ “cuộc chiến chống khủng bố” sẽ mất hết ý nghĩa nếu nó đơn giản được dùng để chỉ bất kỳ chiến dịch chống khủng bố nào ở bất kỳ thời điểm nào. Việc cuộc chiến đã kết thúc cũng không có nghĩa những cấu trúc chính phủ hay khuôn khổ pháp lý được tạo ra trong thời kỳ đó đã biến mất.
Không có giai đoạn lịch sử nào chấm dứt một cách hoàn toàn rạch ròi, nhưng di sản của một cuộc xung đột không đồng nghĩa với việc bản thân cuộc xung đột vẫn tiếp diễn. Chiến tranh Lạnh để lại nhiều ảnh hưởng kéo dài đến ngày nay, nhưng với tư cách cuộc cạnh tranh toàn cầu giữa các siêu cường cộng sản và các nền dân chủ tư bản, nó đã kết thúc trong giai đoạn 1989–1991. Điều tương tự đúng với cuộc chiến chống khủng bố: những hệ quả của nó sẽ còn tồn tại hàng thập kỷ, nhưng bản thân cuộc xung đột đã khép lại.
Cuộc chiến chống khủng bố cũng tạo ra nhiều thói quen trong giới hoạch định chính sách Mỹ mà tốt hơn hết nên được bỏ lại trong quá khứ. Một trong số đó là sự sẵn sàng nhượng bộ những quốc gia như Nga và Pakistan, dù họ vừa hợp tác chống khủng bố vừa theo đuổi những chính sách đi ngược lợi ích Mỹ. Nga, chẳng hạn, từng là đối tác cực kỳ quan trọng trong cuộc chiến chống các lực lượng thánh chiến ở Trung Á và trong việc duy trì mạng lưới hậu cần cho chiến tranh Afghanistan. Tuy nhiên, hợp tác chống khủng bố không chỉ tạo ra những kỳ vọng hão huyền về khả năng cải thiện quan hệ Mỹ – Nga, mà còn khiến giới hoạch định chính sách Mỹ xem nhẹ những dấu hiệu ngày càng rõ về chủ nghĩa chuyên chế và xu hướng phục thù của Nga vào cuối những năm 2000 và trong thập niên 2010.
Một thói quen khác cũng gây nhiều vấn đề là biến kẻ thù khủng bố của nước khác thành kẻ thù của Washington. Sau 11/9, chẳng hạn, Bush tăng mạnh viện trợ cho Colombia để hỗ trợ chính phủ nước này đối phó với Lực lượng Vũ trang Cách mạng Colombia (FARC), một cuộc nổi dậy mà giới lãnh đạo Colombia mô tả như một phần của cuộc chiến chống khủng bố. Đây là cách sử dụng nguồn lực đáng nghi ngờ để đối phó với một lực lượng không gây ra mối đe dọa trực tiếp nào cho lãnh thổ Mỹ, đồng thời vô tình tiếp tay cho chiến dịch chống nổi dậy tàn bạo của chính phủ Colombia. Ngày nay, Mỹ không nên lao vào những cuộc chiến mới hay thỏa hiệp với các nguyên tắc của mình chỉ để chống lại kẻ thù của những quốc gia khác, chẳng hạn Hamas hay Hezbollah, những lực lượng không tạo ra mối đe dọa đáng kể đối với lãnh thổ Mỹ.
Cuối cùng, việc thừa nhận cuộc chiến chống khủng bố đã kết thúc nên giúp giới hoạch định chính sách Mỹ chấp nhận một thực tế khó chịu hơn: chủ nghĩa khủng bố là một phần khó tránh khỏi của đời sống trong thế giới toàn cầu hóa, chứ không phải một mối đe dọa sinh tồn. Niềm tin rằng Mỹ phải tiến hành các cuộc chiến thay đổi chế độ và xây dựng quốc gia để có thể an toàn trước khủng bố đã dẫn đến tình trạng mở rộng quyền lực quá mức, vừa tốn kém vừa phản tác dụng, và cuối cùng còn làm trầm trọng thêm chính vấn đề mà Washington muốn giải quyết. Một sự kết hợp hợp lý giữa công cụ quân sự, tình báo và pháp lý vẫn có thể giúp Mỹ chống khủng bố hiệu quả mà không để mối đe dọa này nuốt chửng toàn bộ đại chiến lược như trong hai thập kỷ đầu thế kỷ XXI.
Joseph Stieb là Trợ lý Giáo sư Lịch sử tại Đại học Bắc Carolina ở Chapel Hill.