Nguồn: Zongyuan Zoe Liu, “Trump’s Iran Sanctions Have a China Problem”, Project Syndicate, 18/09/2026
Biên dịch: Viên Đăng Huy
Tháng 8 vừa qua, Bộ trưởng Tài chính Mỹ Scott Bessent tuyên bố khởi động một chiến dịch “D-Day kinh tế” nhằm vào Iran, hứa hẹn một “cuộc tấn công tài chính lớn nhất từng được huy động chống lại một đối thủ”. Phép so sánh với D-Day khá kỳ lạ đối với một chiến dịch mà thành bại cuối cùng lại phụ thuộc đáng kể vào Trung Quốc — một đồng minh của Mỹ tại Normandy nhưng ngày nay đã trở thành đối thủ chiến lược.
Để chính sách “rò rỉ bằng không” của chính quyền Trump thành công, các định chế tài chính nước ngoài sẽ phải tự giám sát và kiểm soát chính khách hàng của mình. Và không thể đạt được sự “cô lập toàn diện” đối với chính quyền Iran nếu các ngân hàng Trung Quốc không gánh phần lớn công việc nặng nhọc trong việc thực thi các lệnh trừng phạt.
Trước khi Eo biển Hormuz bị phong tỏa, Bộ Tài chính Mỹ ước tính Trung Quốc tiêu thụ khoảng 90% lượng dầu xuất khẩu của Iran. Nhiều năm chịu trừng phạt đã đẩy phần lớn hoạt động thương mại dầu mỏ của Iran sang một hệ thống thay thế có thể vận hành mà không cần đến đồng USD, mạng thanh toán liên ngân hàng SWIFT hay các quan hệ ngân hàng đại lý vốn từ lâu là nền tảng cho đòn bẩy tài chính của Mỹ.
Phần lớn hoạt động thương mại này được xử lý thông qua mạng lưới ngân hàng ngầm của lãnh tụ tối cao Iran, hay rahbar. Theo Bộ Tài chính Mỹ, mạng lưới này xử lý “hàng chục tỷ USD” giao dịch mỗi năm, “phần lớn bắt nguồn từ doanh thu bán dầu và hóa chất thô ra nước ngoài của Iran”. Ngày nay, phần lớn các khoản thanh toán cho những thương vụ này được thực hiện bằng đồng nhân dân tệ.
Các lệnh trừng phạt thứ cấp của Mỹ trước đây từng khiến các ngân hàng lớn của Trung Quốc thay đổi hành vi, ngay cả khi Bắc Kinh chính thức bác bỏ chúng. Chẳng hạn, chỉ trong tuần đầu tiên sau khi Nga phát động chiến dịch quân sự tại Ukraine vào tháng 2/2022, các đơn vị ở nước ngoài của Ngân hàng Công Thương Trung Quốc (ICBC) đã ngừng phát hành thư tín dụng bằng USD cho các giao dịch mua hàng hóa của Nga. Một số hạn mức tín dụng bằng nhân dân tệ vẫn được duy trì nhưng phải có sự phê duyệt của lãnh đạo cấp cao. Ngân hàng Trung Quốc (BOC) cũng hạn chế tài trợ cho hàng hóa Nga, trong khi chi nhánh tại Singapore của ngân hàng này còn đi xa hơn khi dừng mọi hoạt động tài trợ liên quan đến các công ty và dầu mỏ Nga.
ĐIỂM MÙ TRONG CÁC LỆNH TRỪNG PHẠT CỦA MỸ
Tuy nhiên, các ngân hàng lớn nhất của Trung Quốc — bao gồm các ngân hàng chính sách và “tứ đại” ngân hàng thương mại nhà nước là ICBC, BOC, Ngân hàng Xây dựng Trung Quốc (CCB) và Ngân hàng Nông nghiệp Trung Quốc (ABC) — không phải là thách thức lớn nhất đối với việc thực thi trừng phạt của Mỹ. Hoạt động toàn cầu buộc họ phải duy trì khả năng tiếp cận thanh khoản bằng USD và các quan hệ ngân hàng đại lý, những thứ có giá trị hơn nhiều so với bất kỳ hoạt động kinh doanh nào với các thực thể Iran bị trừng phạt. Sự phụ thuộc này vào hệ thống USD toàn cầu tạo cho họ động lực mạnh mẽ để hạn chế rủi ro từ các biện pháp trừng phạt của Mỹ. Như cựu Bộ trưởng Tài chính Janet L. Yellen từng nhận định, các ngân hàng lớn của Trung Quốc “không phải là những ngân hàng mà chúng ta cần lo lắng nhất”, bởi họ “cực kỳ coi trọng các quan hệ ngân hàng đại lý của mình”.
Thách thức lớn hơn nằm sâu hơn trong hệ thống tài chính Trung Quốc, nơi có hàng nghìn ngân hàng địa phương quy mô nhỏ với mức độ tiếp cận hệ thống tài chính dựa trên USD thấp hơn nhiều, và vì vậy cũng ít có thứ để mất hơn nếu bị cắt quyền tiếp cận. Năm 2023, Ngân hàng Nhân dân Trung Quốc ghi nhận hơn 3.800 ngân hàng đô thị, ngân hàng nông thôn và hợp tác xã tín dụng, chưa kể các ngân hàng tư nhân và định chế tài chính khác. Đến năm 2024, khi Mỹ đe dọa áp đặt trừng phạt thứ cấp lên các ngân hàng Trung Quốc, các công ty Nga ngày càng chuyển sang sử dụng những định chế địa phương nhỏ hơn vốn gần như không có liên hệ với các thị trường phương Tây.
Câu hỏi thực sự đối với chính quyền Trump là liệu Washington có thể ép buộc hoặc thuyết phục các ngân hàng nhỏ của Trung Quốc chủ động sàng lọc khách hàng và những giao dịch được cố tình cấu trúc để che giấu mối liên hệ với Iran, rồi từ chối giao dịch khi phát hiện ra những liên hệ đó hay không. Các mạng lưới rahbar của Iran sử dụng các cơ sở đổi tiền, nhiều tầng công ty vỏ bọc ở nước ngoài và tài khoản ngân hàng tại Các Tiểu vương quốc Ả Rập Thống nhất, Hồng Kông và Singapore để chuyển doanh thu dầu mỏ thay cho các thực thể Iran đang bị trừng phạt.
Các bên mua dầu thô Iran tại Trung Quốc, đặc biệt là những nhà máy lọc dầu tư nhân nhỏ ở Sơn Đông vốn hấp thụ phần lớn lượng dầu bị trừng phạt, không cần chuyển tiền trực tiếp tới một ngân hàng Iran. Bên mua chỉ cần thanh toán bằng nhân dân tệ cho một công ty bình phong ở nước ngoài. Khoản tiền đó sau đó có thể được dùng để trả cho các nhà cung cấp Trung Quốc thay mặt Iran hoặc tiếp tục được chuyển qua những kênh khác.
Trên giấy tờ, giao dịch có thể hoàn toàn không có dấu vết liên quan đến Iran. Đối với ngân hàng Trung Quốc xử lý khoản thanh toán, nó có thể chỉ trông giống một giao dịch chuyển tiền bình thường từ một công ty thương mại ở Hồng Kông tới một công ty ở Dubai. Hồ sơ nội bộ của cơ sở đổi tiền Radin của Iran, chẳng hạn, đã xác định hàng chục công ty bình phong có trụ sở tại Trung Quốc duy trì tài khoản tại các ngân hàng Trung Quốc. Mạng lưới Thực thi Tội phạm Tài chính Mỹ (FinCEN) cũng đã ghi nhận những giao dịch do các công ty vỏ bọc tại Hồng Kông thực hiện có liên hệ với mạng lưới ngân hàng ngầm của Iran.
Điều này khiến công tác tuân thủ trở nên khó khăn hơn rất nhiều. Thay vì chỉ cần từ chối giao dịch với các thực thể có tên trong danh sách trừng phạt, các ngân hàng giờ đây phải bóc tách những mối liên hệ ngầm với Iran trong các tài khoản và giao dịch hoàn toàn không xuất hiện bất kỳ tên gọi nào liên quan đến Iran. Điều đó đòi hỏi nhiều hơn quy trình thẩm định khách hàng ban đầu và việc rà soát danh sách trừng phạt thông thường. Các ngân hàng phải xem xét kỹ hơn chủ sở hữu hưởng lợi và các đối tác liên quan, xác minh mục đích thanh toán, trong khi các bộ phận chống rửa tiền phải dành nguồn lực để kiểm tra chứng từ giao dịch và phát hiện những mô hình thanh toán cho thấy các giao dịch có vẻ bình thường thực chất có thể là dòng tiền dành cho các thực thể Iran bị trừng phạt.
Bộ Tài chính Mỹ hiện đang đẩy phần lớn gánh nặng điều tra này sang các ngân hàng nước ngoài. Tháng 4, Văn phòng Kiểm soát Tài sản Nước ngoài (OFAC) kêu gọi các định chế tài chính áp dụng biện pháp thẩm định tăng cường đối với các nhà máy lọc dầu độc lập ở Trung Quốc, đồng thời cảnh báo rằng Washington sẵn sàng sử dụng trừng phạt thứ cấp đối với những tổ chức có liên quan. Sau đó, Bộ Tài chính làm rõ rằng chiến dịch trừng phạt mới nhất, mang tên Chiến dịch Economic Outcast, có thể bao gồm cả việc cắt các ngân hàng nước ngoài khỏi hệ thống tài chính dựa trên USD.
BẪY TUÂN THỦ
Về nguyên tắc, luật pháp Trung Quốc đã yêu cầu các ngân hàng thực hiện quy trình “nhận biết khách hàng” và duy trì các cơ chế kiểm soát tội phạm tài chính. Năm 2022, Lực lượng Đặc nhiệm Hành động Tài chính (FATF) đánh giá khuôn khổ chống rửa tiền của Trung Quốc là “tuân thủ phần lớn” các tiêu chuẩn thẩm định của tổ chức này.
Kể từ đó, Trung Quốc đã triển khai thêm nhiều biện pháp. Luật Chống rửa tiền sửa đổi, có hiệu lực từ tháng 1/2025, yêu cầu các định chế tài chính xác minh danh tính khách hàng và chủ sở hữu hưởng lợi, hiểu rõ bản chất của quan hệ kinh doanh và, trong một số trường hợp rủi ro cao, điều tra nguồn gốc tiền cũng như mục đích giao dịch. Các ngân hàng còn phải giám sát khách hàng và giao dịch, đồng thời điều tra những hoạt động lệch khỏi các mô hình thông thường. Các quy định chi tiết hơn có hiệu lực từ tháng 1/2026 cho phép ngân hàng từ chối giao dịch hoặc chấm dứt quan hệ kinh doanh nếu không thể giải quyết thỏa đáng các lo ngại về rửa tiền.
Nhưng tuân thủ quy định chống rửa tiền và thực thi các lệnh trừng phạt của Mỹ là hai việc khác nhau. Việc phát hiện một mối liên hệ với Iran có thể khiến một ngân hàng Trung Quốc xem xét kỹ hơn giao dịch nếu có dấu hiệu rửa tiền. Tuy nhiên, điều đó không có nghĩa luật pháp Trung Quốc buộc ngân hàng phải từ chối giao dịch chỉ vì Mỹ đã trừng phạt một trong các bên liên quan.
Trong một số trường hợp, quy định của Trung Quốc thậm chí còn kéo các ngân hàng theo hướng ngược lại. Tháng 5, Bộ Thương mại Trung Quốc (MOFCOM) ban hành một sắc lệnh phong tỏa áp dụng với năm nhà máy lọc dầu độc lập của Trung Quốc bị Mỹ trừng phạt vì mua dầu Iran. Bốn trong số đó là các nhà máy lọc dầu tư nhân quy mô nhỏ ở địa phương. Nhà máy thứ năm là nhà máy lọc dầu Đại Liên thuộc Tập đoàn Hóa dầu Hằng Lực, có công suất xử lý 400.000 thùng/ngày và thuộc Tập đoàn Hằng Lực, một doanh nghiệp nằm trong danh sách Fortune 500. Đây là nhà máy lọc dầu lớn nhất của Trung Quốc bị Mỹ trừng phạt cho đến nay.
Sắc lệnh của MOFCOM tuyên bố rằng các lệnh trừng phạt của Mỹ đối với năm nhà máy lọc dầu này “không được công nhận, thực thi hoặc tuân thủ”. Vi phạm sắc lệnh có thể dẫn đến xử phạt hành chính và khiến ngân hàng hoặc doanh nghiệp khác đối mặt với các vụ kiện đòi bồi thường tại tòa án Trung Quốc. Một ngân hàng Trung Quốc vẫn có thể từ chối giao dịch vì lo ngại rửa tiền hoặc các rủi ro tuân thủ khác, nhưng không thể từ chối giao dịch hoặc cắt đứt quan hệ chỉ để tuân thủ những lệnh trừng phạt của Mỹ thuộc phạm vi điều chỉnh của sắc lệnh này mà không vi phạm luật Trung Quốc.
Khi Mỹ mở rộng trừng phạt thứ cấp sang các thực thể Trung Quốc có tầm quan trọng kinh tế và chính trị lớn hơn, những sắc lệnh phong tỏa như vậy có thể sẽ xuất hiện thường xuyên hơn. Trung Quốc hiện đã xây dựng một bộ máy pháp lý và hành chính tương đối tinh vi có thể khiến việc áp dụng ngoài lãnh thổ các lệnh trừng phạt của Mỹ trở nên ngày càng khó khăn, thậm chí trong một số trường hợp gần như vô hiệu.
Điều này phơi bày một giới hạn mang tính cấu trúc của quyền lực trừng phạt Mỹ. Các ngân hàng lớn thuộc sở hữu nhà nước của Trung Quốc có quá nhiều thứ để mất nếu bị cắt khỏi hệ thống USD. Nhưng đòn bẩy của Mỹ suy yếu dần khi các giao dịch chuyển sang những ngân hàng nhỏ hơn, vốn ít liên hệ hơn với Mỹ và các thị trường tài chính phương Tây.
Chính phủ Mỹ vì vậy rơi vào thế khó khi yêu cầu các ngân hàng Trung Quốc bóc tách những mối liên hệ ngầm với các thực thể bị trừng phạt ở Iran, Triều Tiên hay Nga, rồi hành động dựa trên những phát hiện đó, ngay cả khi điều này có thể đẩy họ vào xung đột với luật pháp Trung Quốc. Các ngân hàng Trung Quốc chắc chắn sẵn sàng thực hiện những biện pháp kiểm tra chống rửa tiền mà luật trong nước yêu cầu, nhưng họ có rất ít động lực để chủ động tìm kiếm các mối liên hệ với những thực thể bị trừng phạt nếu việc phát hiện ra chúng chỉ tạo thêm rắc rối pháp lý.
Trong hoàn cảnh như vậy, biết ít hơn và duy trì khả năng phủ nhận trách nhiệm một cách hợp lý có thể an toàn hơn về mặt thể chế so với biết quá nhiều. Và nếu các ngân hàng Trung Quốc không chủ động kiểm soát chặt khách hàng trong lúc các mạng lưới thanh toán tiếp tục thích ứng, các lệnh trừng phạt sẽ vẫn bị “rò rỉ”, khi dòng tiền chuyển sang những công ty vỏ bọc và bên trung gian mới.
QUÂN BÀI ĐÀM PHÁN MỚI CỦA TRUNG QUỐC
Mặc dù có trong tay các công cụ để đáp trả những lệnh trừng phạt mới của Mỹ, Trung Quốc cho đến nay vẫn sử dụng chúng một cách có chọn lọc. Kể từ khi Tổng thống Donald Trump khôi phục chính sách “áp lực tối đa” đối với Iran vào tháng 2/2025, các biện pháp trừng phạt của Mỹ nhằm vào các thực thể Trung Quốc chủ yếu tập trung vào những tàu cụ thể thuộc “đội tàu bóng tối”, các nhà máy lọc dầu độc lập ở Sơn Đông và một số đơn vị vận hành cảng. Nhà máy lọc dầu Đại Liên của Hằng Lực, nhà máy lọc dầu độc lập tích hợp quy mô lớn duy nhất của Trung Quốc bị trừng phạt cho đến nay, vẫn là một ngoại lệ đáng chú ý. Phản ứng của Bắc Kinh phần lớn chỉ dừng lại ở những tuyên bố quen thuộc của Bộ Ngoại giao phản đối tính đơn phương của trừng phạt Mỹ và cam kết bảo vệ doanh nghiệp cùng công dân Trung Quốc.
Sắc lệnh phong tỏa ngày 2/5 của MOFCOM vẫn là biện pháp đáp trả có trọng lượng duy nhất, và phạm vi của nó khá hẹp, nhắm vào mục tiêu cụ thể. Tuy nhiên, chỉ vài ngày sau khi sắc lệnh được ban hành, các cơ quan quản lý tài chính Trung Quốc được cho là đã chỉ đạo các ngân hàng lớn tạm dừng cấp mới các khoản vay bằng nhân dân tệ cho năm nhà máy lọc dầu bị trừng phạt, trong khi vẫn duy trì các hạn mức tín dụng hiện có.
Hai động thái này không nhất thiết mâu thuẫn với nhau. Trung Quốc có thể bác bỏ việc Mỹ áp dụng quyền tài phán ngoài lãnh thổ trong khi vẫn cho phép các ngân hàng lớn tự bảo vệ mình khỏi những hậu quả tiềm tàng. Bắc Kinh đã tiếp tục cách tiếp cận tương tự kể từ khi Chiến dịch Economic Outcast mở rộng trừng phạt thứ cấp vào tháng 8: lên án các biện pháp của Mỹ nhưng không áp đặt thêm biện pháp đáp trả nào khác liên quan đến Iran.
Cán cân tính toán có thể thay đổi nếu Mỹ trừng phạt một ngân hàng lớn hoặc một doanh nghiệp nhà nước trọng yếu của Trung Quốc thay vì một công ty vỏ bọc, ngân hàng nhỏ hay nhà máy lọc dầu tư nhân khác. Các định chế tài chính lớn nhất Trung Quốc phụ thuộc nặng nề vào khả năng tiếp cận đồng USD. Ngược lại, Mỹ có ít đòn bẩy hơn nhiều đối với các công ty nhỏ và ít mang tính hệ thống. Sự bất đối xứng này khiến một vòng xoáy leo thang giữa trừng phạt Mỹ và các biện pháp trả đũa của Trung Quốc ít có khả năng xảy ra hơn.
Vấn đề đối với chính quyền Trump là điều gì sẽ xảy ra khi ngày càng nhiều giao dịch dịch chuyển ra ngoài phạm vi ảnh hưởng của những định chế và kênh thanh toán chịu sức ép lớn nhất từ Mỹ. Khi đó, việc thực thi hiệu quả sẽ ngày càng phụ thuộc vào sự hợp tác của các ngân hàng Trung Quốc, những tổ chức nằm ngoài thẩm quyền trực tiếp của chính phủ Mỹ.
Sự phát triển của một hệ thống tài chính dựa trên đồng nhân dân tệ không khiến các lệnh trừng phạt của Mỹ trở nên vô hiệu, ít nhất chừng nào các ngân hàng lớn Trung Quốc còn phụ thuộc vào hệ thống USD toàn cầu. Nhưng khi các khoản thanh toán không dùng USD được chuyển qua những bên trung gian khó quan sát hơn, chúng sẽ bào mòn hai lợi thế thực thi cốt lõi mà các lệnh trừng phạt tài chính của Mỹ từ lâu dựa vào: tính minh bạch của giao dịch và khả năng gây sức ép lên những định chế xử lý các giao dịch đó.
Dù hệ thống USD mang lại cho Mỹ quyền lực tài chính to lớn, các quan chức Mỹ không còn có thể mặc nhiên cho rằng lời đe dọa loại một định chế khỏi hệ thống đó sẽ luôn đủ sức buộc các tổ chức nước ngoài tuân theo yêu cầu của Washington. Khi phần lớn công việc thực thi trên thực tế diễn ra bên trong hệ thống tài chính nội địa Trung Quốc, ngoài tầm với của các cơ quan Mỹ, Bắc Kinh có thể thu được một nguồn đòn bẩy địa chính trị mới.
Kỳ vọng Trung Quốc trực tiếp thực thi các lệnh trừng phạt của Mỹ là điều phi thực tế, nhưng việc thực thi các quy định chống rửa tiền có thể tạo ra một nền tảng thực tế hơn cho hợp tác. Khi các quan chức Mỹ và Trung Quốc thảo luận về Iran và các mối liên hệ tài chính của nước này với Trung Quốc trước thềm hội nghị thượng đỉnh dự kiến giữa Trump và Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình tại Washington, Mỹ có nhiều khả năng đạt được kết quả hơn nếu thúc đẩy Bắc Kinh thực thi chính các quy định chống rửa tiền của Trung Quốc đối với những mạng lưới tài chính mờ ám đang hỗ trợ thương mại của Iran.
Zongyuan Zoe Liu là nghiên cứu viên cao cấp về Trung Quốc tại Hội đồng Quan hệ Đối ngoại (CFR), đồng thời là giáo sư thỉnh giảng về quan hệ quốc tế và chính sách công tại Trường Quan hệ Quốc tế và Chính sách Công (SIPA), Đại học Columbia.