Nguồn: Francis Fukuyama, “America in Decay: The Sources of Political Dysfunction”, Foreign Affairs, September/October 2014 Issue.
Biên dịch: Lương Khánh Ninh | Biên tập: Lê Hồng Hiệp
Tự do và đặc quyền đặc lợi
Trừ các trường hợp ngoại lệ của một vài vị đại sứ và các lãnh đạo chủ chốt trong bộ máy chính quyền, các đảng phái ở Mỹ không còn làm công việc phân phối các vị trí trong chính quyền cho những người trung thành chính trị với họ. Nhưng việc đổi quyền lực chính trị lấy tiền bạc đã xuất hiện một cách ngấm ngầm dưới hình thức hoàn toàn hợp pháp và khó xóa bỏ hơn rất nhiều. Tội danh hối lộ trái phép được định nghĩa hạn hẹp trong luật pháp Mỹ là một giao dịch mà trong đó một chính trị gia và một bên tư nhân lộ liễu nhất trí thực hiện một trao đổi có đi có lại nào đó. Điều không được pháp luật tính đến là cái được các nhà sinh học gọi là “lòng tốt có đi có lại” (reciprocal altruism), hay cái mà một nhà nhân học có thể gọi là hành vi trao đổi quà tặng. Trong mối quan hệ “lòng tốt có đi có lại”, một người trao cho một người khác một lợi ích nào đó mà không kỳ vọng lộ liễu là sẽ nhận được một ân huệ đáp trả từ bên kia.
Thật vậy, nếu một người tặng quà cho một người khác và ngay lập tức đòi hỏi một món quà đáp lại thì người nhận có thể sẽ cảm thấy bị xúc phạm và từ chối nhận món quà. Trong một cuộc trao đổi quà tặng, người nhận không phải gánh chịu một nghĩa vụ pháp lý cung cấp hàng hóa hay dịch vụ cụ thể nào mà thay vào đó là một nghĩa vụ đạo đức đáp trả lại tấm thịnh tình bằng một cách nào đó trong tương lai. Đây chính là loại giao dịch làm nền tảng cho ngành công nghiệp lobby ở Mỹ phát triển.
Lựa chọn thân quyến và “lòng tốt có đi có lại” là hai phương thức tự nhiên của đời sống xã hội loài người. Các quốc gia hiện đại tạo ra những luật lệ và động lực hà khắc để chiến thắng xu hướng thiên vị gia đình và bạn bè, bao gồm các thực tiễn như thi tuyển công chức, chứng nhận thành tích, quản lý các xung đột lợi ích và các luật chống hối lộ và tham nhũng. Nhưng lực lượng đời sống xã hội tự nhiên quá mạnh mẽ đến độ nó liên tục tìm ra cách để luồn lách vào hệ thống.
Xuyên suốt nửa thế kỷ qua, nhà nước Hoa Kỳ đã tái biến chuyển theo hình thức “chủ nghĩa thế tập” (repatrimonialized),[1] rất giống với nhà nước Trung Hoa thời Hậu Hán, chế độ Mamluk ở Thổ Nhĩ Kỳ ngay trước khi quốc gia này bại trận trước người Ottoman, và nhà nước Pháp dưới chế độ cũ. Các luật lệ ngăn cản chủ nghĩa gia đình trị vẫn còn đủ mạnh để ngăn ngừa sự thiên vị công khai khỏi trở thành một đặc tính phổ biến của nền chính trị Mỹ đương đại (mặc dù rất thú vị khi nhận thấy có sự mong muốn thôi thúc hình thành nên những triều đại chính trị mạnh mẽ đến mức nào với những gia đình như nhà Kennedy, nhà Bush, nhà Clinton,…). Các chính trị gia không dành tặng chức vụ cho thành viên gia đình của họ mà điều họ làm là tham gia vào những việc xấu trên danh nghĩa gia đình, chẳng hạn như nhận tiền hay ân huệ từ những nhóm lợi ích và những người vận động hành lang để đảm bảo rằng con cái của họ sẽ có cơ hội học tập ở những trường dành cho giới tinh hoa.
“Lòng tốt có đi có lại” trong khi đó ngày càng trở nên phổ biến ở Washington và là kênh chủ đạo mà qua đó các nhóm lợi ích đã làm thoái hóa chính quyền. Như luật gia Lawrence Lessig chỉ ra, các nhóm lợi ích có thể gây ảnh hưởng đến các thành viên Quốc hội chỉ đơn giản bằng cách hiến tặng tiền và chờ đợi những ân huệ không xác định. Và đôi lúc, nhà làm luật lại chính là người khởi xướng việc trao đổi quà, tạo điều kiện cho một nhóm lợi ích nào đó với kỳ vọng ông ta sẽ nhận được lợi ích từ họ sau khi rời nhiệm sở.
Sự bùng nổ về số lượng các nhóm lợi ích và các nhóm vận động hành lang đã trở nên rất đáng ngạc nhiên, số lượng các doanh nghiệp có nhân viên đăng ký vận động hành lang tăng từ 175 doanh nghiệp trong năm 1971 lên đến khoảng 2.500 doanh nghiệp sau mười năm, và đến năm 2009 có 13.700 nhà vận động hành lang với khoản chi tiêu khoảng 3,5 tỉ đôla Mỹ. Một vài học giả lập luận rằng tất cả số tiền và hoạt động này không cho thấy một sự thay đổi đáng kể nào trong chính sách giống như mong muốn của những nhà vận động hành lang, điều mà mới nhìn qua ta thấy thật vô lý. Nhưng thường thì tác động tạo bởi các nhóm lợi ích và các nhà vận động hành lang không để nhằm kích thích tạo ra chính sách mới mà để biến những luật lệ hiện hành trở nên tồi tệ hơn. Quá trình làm luật ở nước Mỹ luôn luôn rời rạc hơn ở những quốc gia có hệ thống nghị viện và các đảng phái có tính kỷ luật cao. Sự lộn xộn của các ủy ban quốc hội đi kèm với quyền tài phán chồng chéo lẫn nhau thường dẫn đến nhiều sứ mệnh được ban hành cùng một lúc và xung đột lẫn nhau. Quá trình làm luật phi tập trung hóa này sản sinh ra những luật không ăn nhập với nhau và gần như mời gọi sự dính líu của các nhóm lợi ích, những người mà nếu không đủ quyền lực để định hình toàn bộ các luật lệ thì chí ít cũng có thể bảo vệ lợi ích riêng của họ.
Để lấy ví dụ, dự luật chăm sóc sức khỏe được chính quyền Obama theo đuổi năm 2010 đã bị biến dạng thành một thứ quái dị trong quá trình làm luật, đó là kết quả của tất cả những nhượng bộ và chi phí bên lề cho các nhóm lợi ích bao gồm từ các bác sĩ đến các công ty bảo hiểm rồi ngành công nghiệp dược phẩm. Trong những trường hợp khác, những nhóm lợi ích gây tác động nhằm ngăn chặn những đạo luật gây phương hại đến lợi ích của họ. Hành động ứng phó đơn giản nhất cũng như hiệu quả nhất đối với cuộc khủng hoảng tài chính năm 2008 và các gói cứu trợ dùng tiền thuế của dân dành cho các ngân hàng lớn mà rất không được lòng dân chính là một đạo luật đặt ra mức trần cứng cho quy mô của các thể chế tài chính hoặc một đạo luật nâng mức yêu cầu về vốn một cách đáng kể, một cách làm cũng có hiệu quả tương tự. Nếu một hạn mức về quy mô như đã nói tồn tại, những ngân hàng nào chấp nhận rủi ro dạt dột sẽ có thể bị phá sản mà không kích hoạt một cuộc khủng hoảng mang tính hệ thống cũng như một gói cứu trợ từ chính phủ. Giống như Đạo luật Glass-Steagall trong thời kỳ Suy thoái, một đạo luật như vậy có thể được viết vẻn vẹn trong vài trang giấy. Nhưng khả năng này đã không được cân nhắc một cách nghiêm túc trong quá trình xem xét của quốc hội về các quy chế tài chính.
Thay vào đó, Đạo luật Bảo vệ người tiêu dùng và cải cách Phố Wall Dodd-Frank nổi lên nhưng trong khi chẳng giải quyết được gì, đạo luật này chiếm đến hàng trăm trang giấy và đòi hỏi cần có thêm hàng xập giấy khác để ghi các luật lệ chi tiết hơn, điều sẽ tạo ra những khoản chi phí khổng lồ đối với ngân hàng và người tiêu dùng. Thay vì chỉ đơn thuần giới hạn quy mô các ngân hàng, đạo luật này tạo ra Hội đồng giám sát ổn định tài chính, cơ quan được giao nhiệm vụ khổng lồ về đánh giá và quản lý các thể chế có nguy cơ gây ra những rủi ro hệ thống, một nước cờ mà sau cùng cũng sẽ không giải quyết được vấn đề của các ngân hàng là “quá lớn để có thể bị phá sản”. Mặc dù không ai sẽ có thể tìm thấy một bằng chứng nào cho thấy có mối liên hệ giữa các khoản đóng góp của các nhà băng cho các chiến dịch tranh cử của các nghị sĩ với những phiếu bầu của các thành viên Quốc hội, nhưng thật đáng ngờ nếu cho rằng hàng đạo quân vận động hành lang của ngành ngân hàng lại không có ảnh hưởng lớn nào tới việc ngăn chặn một giải pháp đơn giản hơn, đó là chia nhỏ các ngân hàng lớn hoặc bắt các ngân hàng này tuân thủ những yêu cầu nghiêm ngặt về vốn.
Những người dân Mỹ bình thường bày tỏ sự khinh miệt đối với ảnh hưởng của nhóm lợi ích và tiền bạc lên Quốc hội một cách rộng rãi. Ý niệm cho rằng tiến trình dân chủ bị ung nhọt thoái hóa hoặc bị chiếm đoạt không phải là mối lo riêng của hai cực trong phổ chính trị; cả những người Cộng hòa thuộc phe Đảng Trà và những người Dân chủ tự do đều tin rằng nhóm lợi ích đang gây ra những ảnh hưởng quá lớn và đang ngày càng lớn dần lên. Kết quả là, các lá phiếu khảo sát cho thấy niềm tin của người dân vào Quốc hội đã tụt xuống mức thấp kỷ lục trong lịch sử, suýt chút nữa thì không lên được đến hai con số – và những người trả lời khảo sát có cái lý của họ. Nói về những nhân vật thuộc giới tinh hoa ở Pháp trước Cách mạng, Alexis de Tocqueville cho rằng họ đã nhầm lẫn đặc quyền với tự do, điều này có nghĩa là, họ tìm kiếm sự bảo hộ từ quyền lực của chính quyền, mà thứ quyền lực này chỉ để bảo vệ họ chứ không phải tất cả công dân. Ở nước Mỹ hiện đại, giới tinh hoa nói thứ ngôn ngữ của tự do nhưng hoàn toàn vui vẻ thỏa hiệp vì đặc quyền đặc lợi.
Điều Madison đã nhầm
Nhà kinh tế học Mancur Olson đã đưa ra một trong những luận điểm nổi tiếng nhất về tác động tiêu cực của nền chính trị chịu ảnh hưởng của nhóm lợi ích lên tăng trưởng kinh tế và sau cùng là nền dân chủ trong cuốn sách The Rise and Decline of Nations (Sự Trỗi dậy và Suy tàn của các Quốc gia) phát hành năm 1982. Đặc biệt xem xét sự suy thoái kinh tế dài hạn của Vương quốc Anh xuyên suốt thế kỷ 20, ông lập luận rằng trong những giai đoạn hòa bình và ổn định, nền dân chủ có xu hướng tích lũy một số lượng nhóm lợi ích ngày càng tăng. Thay vì theo đuổi các hoạt động kinh tế tạo ra của cải, các nhóm này sử dụng hệ thống chính trị để tìm kiếm lợi nhuận hay đặc quyền kinh tế cho bản thân. Các đặc quyền này không tạo ra giá trị sản xuất cho xã hội và gây thiệt hại cho công chúng nói chung. Tuy nhiên, công chúng nhìn chung khó hành động tập thể và không có khả năng tổ chức hiệu quả như ngành ngân hàng hay những người trồng ngô vv… để bảo vệ lợi ích của họ. Kết quả là sự chệch hướng trong việc sử dụng năng lượng vào các hoạt động tìm kiếm đặc lợi ngày càng tăng cùng với thời gian, một quá trình mà chỉ có thể bị ngăn lại bởi một cú sốc chẳng hạn như một cuộc chiến tranh hay một cuộc cách mạng.
Câu chuyện nặng màu tiêu cực này về nhóm lợi ích tương phản với câu chuyện về những ích lợi của các tổ chức dân sự hay tổ chức tình nguyện đối với sự lành mạnh của nền dân chủ. Tocqueville viết trong cuốn Democracy in America (Nền Dân trị Mỹ) rằng người Mỹ có xu hướng mạnh mẽ hướng tới việc hình thành các hiệp hội tư nhân, ông lập luận những tổ chức này là trường học của nền dân chủ bởi chúng dạy các cá nhân kỹ năng làm việc cùng nhau vì những mục đích công cộng. Tự thân cá thể thì yếu đuối; chỉ bằng cách chung tay làm việc vì những mục đích công cộng họ mới có thể chống lại chính quyền chuyên chế tàn bạo. Quan niệm này được tiếp tục phát triển vào cuối thế kỷ 20 bởi những học giả như Robert Putnam, người lập luận rằng chính xu hướng tổ chức này của người Mỹ – cái gọi là “vốn xã hội” (social capital) – vừa tốt nhưng cũng vừa có hại cho nền dân chủ.
Chính Madison cũng có quan điểm tương đối hiền từ đối với nhóm lợi ích. Ông lập luận, thậm chí nếu một ai đó không đồng tình với những mục tiêu mà những nhóm này theo đuổi, sự đa dạng của các nhóm trên toàn nước Mỹ cũng là đủ để ngăn ngừa sự thống trị của bất kỳ một nhóm nào đó trong số họ. Như nhà khoa học chính trị Theodore Lowi đã chỉ ra, lý thuyết chính trị “đa nguyên” (pluralist) của thế kỷ 20 cũng có cùng quan điểm với Madison: sự hỗn tạp của các nhóm lợi ích sẽ cùng tương tác lẫn nhau để hình thành lợi ích công cộng, cũng giống như sự cạnh tranh trong thị trường tự do sẽ tạo ra lợi ích công nhờ các cá thể theo đuổi lợi ích cá nhân hạn hẹp của họ. Chính quyền không có cơ sở nào để điều chỉnh quá trình này, bởi vì không có thẩm quyền nào có thể định ra lợi ích công lại đứng cao hơn những mối quan tâm hạn hẹp của các nhóm lợi ích. Tòa án Tối cao, trong các vụ án Buckley v. Valeo và Citizens United, với những quyết định đã đánh đổ những giới hạn nhất định đối với chi tiêu cho các chiến dịch của nhóm lợi ích, trên thực tế đã xác nhận sự nhìn nhận mang tính nhân từ đối với cái mà Lowi gọi là “chủ nghĩa tự do lợi ích nhóm”.
Làm sao có thể dung hòa hai câu chuyện đối nghịch lẫn nhau này? Cách rõ ràng nhất ở đây là cố gắng phân biệt một tổ chức dân sự “tốt” với một nhóm lợi ích “xấu”. Có thể nói tổ chức dân sự tốt được thúc đẩy bởi niềm đam mê, trong khi cái còn lại lấy động cơ lợi ích để hoạt động. Một tổ chức dân sự có thể là phi lợi nhuận ví dụ như một nhà thờ tìm cách xây dựng nhà ở cho người nghèo hoặc một tổ chức vận động hành lang thúc đẩy chính sách mà nó cho là phục vụ lợi ích công cộng như bảo vệ môi trường sinh thái ven biển. Một nhóm lợi ích có thể là một doanh nghiệp vận động hành lang đại diện cho ngành công nghiệp thuốc lá hoặc những ngân hàng lớn, với mục tiêu tối đa hóa lợi nhuận của những công ty này.
Thật không may, sự phân định này không thể đứng vững nếu suy xét tỉ mỉ về mặt lý thuyết. Việc một nhóm tự tuyên bố nó hoạt động vì lợi ích công không có nghĩa là nhóm này thực sự làm vậy. Ví dụ, một nhóm vận động y tế mong muốn tiền được phân bổ vào việc phòng chống một dịch bệnh nào đó có thể làm nhiễu loạn các ưu tiên công cộng bằng cách chuyển công quỹ dành cho những bệnh dịch khác phổ biến và có sức hủy diệt hơn (sang chống bệnh dịch mà họ muốn) chỉ bởi vì nhóm này làm công tác quan hệ công chúng tốt hơn. Thêm vào đó, bởi vì một nhóm lợi ích có tính tư lợi không có nghĩa là các tuyên bố của tổ chức này không hợp pháp hoặc tổ chức này không có quyền được đại diện trong hệ thống chính trị. Nếu như một luật lệ được suy tính không đến nơi đến chốn gây thiệt hại nặng nề cho lợi ích của một ngành công nghiệp và những nhân công trong ngành đó, nhóm lợi ích liên quan có quyền cho Quốc hội biết điều này. Thực tế cho thấy, những nhà vận động hành lang như vậy thường nằm trong số những nguồn tin quan trọng nhất về những hậu quả gây ra bởi các hành động của chính phủ.
Luận điểm nổi bật nhất chống lại chủ nghĩa đa nguyên lợi ích nhóm có liên quan tới tính đại diện bị bóp méo. Trong cuốn sách The Semisovereign People (Những người dân chỉ có một nửa chủ quyền) xuất bản năm 1960, E. E. Schattschneider lập luận rằng thực tiễn dân chủ ở Hoa Kỳ không có bất kỳ mối liên hệ nào với hình ảnh được nhiều người biết đến như một chính quyền “của dân, do dân và vì dân”. Ông cũng lưu ý rằng, các kết quả của quá trình chính trị hiếm khi phù hợp với những ưu tiên được nhiều người ủng hộ, mức độ tham gia của người dân vào chính trị và ý thức chính trị của họ ở mức rất thấp, và những quyết định thực sự được đưa ra bởi những nhóm lợi ích nhỏ hơn rất nhiều nhưng được tổ chức bài bản. Một lập luận tương tự cũng xuất hiện trong lý luận căn bản của Olson khi ông cho rằng không phải tất cả các nhóm lợi ích sở hữu năng lực tổ chức tương đương trong việc thực hiện hành động tập thể. Những nhóm lợi ích cạnh tranh lẫn nhau để có được sự chú ý của Quốc hội không đại diện cho tất cả người dân Mỹ nhưng lại là những bộ phận được tổ chức bài bản nhất và cũng là những bộ phận được cung cấp nguồn tài chính dồi dào nhất của xã hội Mỹ. Điều này có xu hướng chống lại lợi ích của những người không có tổ chức, thường là những người nghèo, không được giáo dục đầy đủ, hoặc nếu không là vậy thì cũng là những người sống bên lề xã hội.
Nhà khoa học chính trị Morris Fiorina đã đưa ra những bằng chứng quan trọng cho cái mà ông gọi là “tầng lớp chính trị” ở Mỹ bị phân cực hơn người dân nói chung. Nhưng phần đông những người ủng hộ lập trường trung dung không nhiệt thành lắm với quan điểm này và đa số họ không có tổ chức. Điều này có nghĩa là nền chính trị được xác định bởi những nhà hoạt động được tổ chức bài bản, dù là trong các đảng phái và Quốc hội, giới truyền thông hay trong các nhóm lợi ích hay nhóm vận động hành lang. Tổng thể các nhóm hoạt động này không tạo ra một lập trường thỏa hiệp; thay vào đó là tình trạng phân cực hóa và nền chính trị bế tắc.
Còn có một vấn đề nghiêm trọng hơn trong quan điểm đa nguyên này vốn nhìn nhận lợi ích công cộng chỉ là một tập hợp của những lợi ích cá nhân: quan điểm này triệt tiêu cơ hội thảo luận và quá trình mà nhờ đó những ưu tiên cá nhân được định hình nhờ đối thoại và giao tiếp. Nền dân chủ kinh điển Athen và kỳ họp thị trấn New England được Tocqueville ca tụng đều là những trường hợp trong đó những công dân nói chuyện trực tiếp với nhau về những lợi ích chung trong cộng đồng của họ. Thật dễ dàng lý tưởng hóa các ví dụ về dân chủ quy mô nhỏ này, hoặc giảm thiếu tối đa sự khác biệt tồn tại trong những xã hội lớn hơn. Nhưng như bất kỳ người tổ chức nhóm thảo luận chuyên sâu nào sẽ nói với bạn, quan điểm của người dân về những chủ đề dễ gây xúc động, từ nhập cư đến phá thai và ma túy, sẽ thay đổi chỉ sau 30 phút thảo luận trực tiếp với những người có quan điểm khác biệt, với điều kiện tất cả bọn họ đều được cung cấp thông tin giống nhau và những nguyên tắc nền tảng của phép lịch sự. Thêm vào đó, một trong những vấn đề của chủ nghĩa đa nguyên là giả định cho rằng lợi ích là cố định và rằng vai trò của nhà làm luật chỉ đơn thuần là đai dẫn truyền cho những lợi ích ấy thay vì có quan điểm của riêng ông ta được hình thành nhờ thảo luận.
(Còn tiếp)
Francis Fukuyama là Nghiên cứu viên cao cấp tại Trung tâm Dân chủ, Phát triển và Pháp quyền tại Đại học Stanford. Bài tiểu luận này được chuyển thể từ cuốn sách của ông, Political Order and Political Decay: From the French Revolution to the Present (Trật tự chính trị và suy thoái chính trị: Từ Cách mạng Pháp cho tới ngày nay) (Farrar, Straus and Giroux, 2014).
————————–
[1] Chính quyền theo chủ nghĩa thế tập là một chính quyền mà trong đó mọi quyền lực đều xuất phát từ nhà lãnh đạo của chính quyền đó (NBT).
