Nguồn: Francis Fukuyama, “America in Decay: The Sources of Political Dysfunction”, Foreign Affairs, September/October 2014 Issue.
Biên dịch: Lương Khánh Ninh | Biên tập: Lê Hồng Hiệp
Việc phân quyền của Quốc hội
Nền dân chủ phủ quyết mới là một nửa câu chuyện của hệ thống chính trị Hoa Kỳ. Trên những phương diện khác, Quốc hội trao quyền lực lớn cho nhánh hành pháp, cho phép nhánh hành pháp hoạt động nhanh gọn và đôi khi rất thiếu trách nhiệm giải trình. Những cơ quan được trao quyền như vậy bao gồm Cục Dự trữ Liên bang, các cơ quan tình báo, quân đội và một loạt các ủy ban bán độc lập cũng như những cơ quan lập pháp; những cơ quan này cùng nhau tạo nên một quốc gia có bộ máy hành chính khổng lồ xuất hiện trong Kỷ nguyên Tiến bộ và thời kỳ Chính sách Kinh tế Mới.
Trong khi nhiều người ủng hộ tự do và người theo đường lối bảo thủ mong muốn xóa bỏ những cơ quan này, sẽ rất khó để biết được liệu việc điều hành đất nước trong tình thế hiện tại có khả thi hay không nếu như thiếu vắng các cơ quan này. Nước Mỹ ngày nay sở hữu một nền kinh tế phức hợp và khổng lồ, đặt trong bối cảnh nền kinh tế thế giới toàn cầu hóa đang vận hành với một tốc độ phi thường. Trong suốt giai đoạt gay gắt của cuộc khủng hoảng tài chính nổ ra sau khi công ty Lehman Brothers sụp đổ vào tháng 9 năm 2008, Cục Dự trữ Liên bang và Bộ Tài chính đã phải đưa ra những quyết định có tầm ảnh hưởng vô cùng lớn chỉ trong một đêm, những quyết định này liên quan đến việc bơm hàng nghìn tỷ đôla thanh khoản vào thị trường, vực dậy những ngân hàng tư nhân và áp dụng các quy định mới. Tính chất nghiêm trọng của cuộc khủng hoảng đã khiến Quốc hội dành 700 tỉ đôla cho chương trình Giải cứu nợ xấu phần nhiều vì chính quyền Bush yêu cầu vậy.
Đã có rất nhiều chỉ trích đối với những quyết định mang tính cá nhân trong giai đoạn này, nhưng ý tưởng cho rằng một cuộc khủng hoảng như vậy đáng lẽ đã có thể được xử lý bởi bất kỳ một nhánh nào khác của chính quyền thật là lố bịch. Điều tương tự cũng diễn ra với những vấn đề an ninh quốc gia, lĩnh vực mà trên thực tế tổng thống được giao nhiệm vụ ra quyết định về cách đối phó với những nguy cơ hạt nhân và khủng bố tiềm tàng có nguy cơ gây hại cho đời sống của hàng triệu người dân Mỹ. Chính bởi lý do này mà Alexander Hamilton, trong bài chính luận số 70 của tác phẩm The Federalist Papers (Những Luận cương về Thể chế Liên bang), đã đề cập đến nhu cầu đối với “sức mạnh của nhánh hành pháp”.
Có một sự nghi ngờ mang tính dân túy mạnh mẽ đối với những định chế tinh hoa ở nước Mỹ cùng với những lời kêu gọi đòi dẹp bỏ chúng (như trường hợp của Cục Dự trữ Liên bang) hoặc làm cho những thế chế này trở nên minh bạch hơn. Nhưng thật trớ trêu, những cuộc thăm dò ý kiến cho thấy sự ủng hộ của dân chúng với những thể chế này ở mức cao nhất, chẳng hạn như quân đội hoặc NASA, những đối tượng ít bị cơ chế giám sát dân chủ trực tiếp nhắm đến. Một phần nguyên nhân tại sao những định chế này được người dân ngưỡng mộ là bởi chúng có thể làm được việc trên thực tế. Tương phản với những định chế này, định chế dân chủ nhất, Hạ viện, lại nhận được sự ủng hộ ở mức thấp tệ hại, và Quốc hội nói chung thì được coi (một cách không chính xác lắm) là cửa hiệu buôn dưa lê nơi những trò chơi đảng phái ngăn cản hầu hết những gì tốt đẹp xảy ra.
Vì vậy, trên quan điểm tổng thể, hệ thống chính trị Hoa Kỳ đem đến một bức tranh phức tạp mà trong đó cân bằng và kiểm soát kiềm chế một cách quá đáng quá trình ra quyết định của số đông, nhưng cũng trong bức tranh đó cũng có rất nhiều trường hợp cho thấy sự giao phó quyền lực ẩn chứa nguy hiểm tiềm tàng cho những định chế không thực sự đáng tin cậy. Một vấn đề nổi trội ở đây là những sự giao phó quyền lực này hiếm khi được thực hiện một cách thông suốt, gọn gàng. Quốc hội thường xuyên không hoàn thành nghĩa vụ cung cấp chỉ dẫn pháp lý rõ ràng về cách hoàn thành công việc của một cơ quan, để cho tự cơ quan đó tự viết ra sứ mệnh của chính mình. Trong khi làm vậy, Quốc hội hi vọng rằng nếu mọi thứ không diễn ra suôn sẻ, toàn án sẽ nhúng tay sửa lại sự lạm quyền này. Tình trạng giao quyền quá mức và dân chủ phủ quyết do đó trở nên đan xen, hòa quyện vào nhau.
Trong một hệ thống nghị viện, đảng hoặc liên minh chiếm đa số quốc hội kiểm soát trực tiếp chính phủ; thành viên của quốc hội trở thành các bộ trưởng có quyền thay đổi những nguyên tắc của bộ máy hành chính nơi họ đứng đầu. Sự vận hành của hệ thống nghị viện có thể bị cản trở nếu mối liên kết giữa các đảng và liên minh rời rạc giống như trường hợp thường xuyên xảy ra ở nước Ý. Nhưng một khi đa số quốc hội được thiết lập, quyền lực được giao cho một cơ quan hành pháp mà không bị cản trở một cách tương đối.
Tuy nhiên, trong một hệ thống tổng thống thì điều này khó đạt được hơn. Giải pháp rõ ràng nhất cho tình trạng không có khả năng hành động của nhánh lập pháp là chuyển giao nhiều quyền hành hơn cho nhánh hành pháp được bầu lên một cách độc lập. Các quốc gia Mỹ Latinh áp dụng hệ thống tổng thống có nhiều tai tiếng về sự bế tắc cũng như nhánh lập pháp kém hiệu quả và thường giải quyết điều này bằng cách trao cho tổng thống quyền lực trong những trường hợp khẩn cấp – điều mà đổi lại thường dẫn đến những kiểu lạm dụng quyền lực khác. Trong trường hợp chính quyền bị chia rẽ, khi mà một đảng nắm quyền kiểm soát một hoặc cả hai viện của Quốc hội không phải là đảng nắm chức tổng thống, việc tăng cường sức mạnh cho nhánh hành pháp với thiệt thòi thuộc về Quốc hội trở thành vấn đề thuộc về chính trị đảng phái. Việc trao quyền nhiều hơn cho Tổng thống Barack Obama là điều mà những nhân vật thuộc đảng Cộng hòa ở Hạ viện không muốn làm nhất vào những ngày này.
Trên nhiều phương diện, hệ thống cân bằng và kiểm soát của Hoa Kỳ không thể so được với những hệ thống nghị viện về khả năng cân bằng giữa nhu cầu cần có hành động mạnh mẽ của nhà nước với nhu cầu về luật pháp và tính trách nhiệm giải trình. Các hệ thống nghị viện có xu hướng không tư pháp hóa chính quyền đến mức độ giống như ở Hoa Kỳ; các hệ thống này ít sản sinh ra những cơ quan chính phủ hơn, viết nhiều luật chặt chẽ hơn, và ít chịu sự ảnh hưởng của nhóm lợi ích hơn. Đức, Hà Lan và các quốc gia vùng Scandinavi nói riêng có khả năng duy trì niềm tin của người dân vào chính phủ ở mức cao hơn, điều này khiến cho công tác quản trị công trở nên đỡ mâu thuẫn hơn, nhiều đồng thuận hơn cũng như thích nghi tốt hơn với những tình hình thay đổi trong quá trình toàn cầu quá. (Dẫu vậy, sự thỏa thuận được các bên đặt nhiều niềm tin có xu hướng vận hành tốt nhất ở những xã hội tương đối đồng nhất và quy mô nhỏ, những thỏa thuận này đã có những dấu hiệu căng thẳng bởi những xã hội này đã trở nên đa dạng hơn do quá trình nhập cư và thay đổi văn hóa).
Bức tranh này có hơi khác một chút ở châu Âu xét trên tổng thể. Chẳng hạn, những thập kỷ gần đây chứng kiến sự gia tăng mạnh mẽ về số lượng và mức độ phức tạp của những nhóm vận động hành lang ở châu Âu. Ngày nay, những tập đoàn, hiệp hội thương mại và các nhóm hoạt động trong các lĩnh vực bảo vệ môi trường, bảo vệ người tiêu dùng và bảo vệ quyền lợi người lao động đều hoạt động ở cấp độ quốc gia và trên toàn EU. Và với sự chuyển dịch công tác hoạch định chính sách từ thủ đô các quốc gia sang Brussels, hệ thống châu Âu về tổng thể đang bắt đầu có sự tương đồng với hệ thống ở Hoa Kỳ một cách đáng buồn. Các hệ thống nghị viện đơn lẻ ở châu Âu có thể cho phép ít điểm phủ quyết hơn hệ thống cân bằng và kiểm soát ở Mỹ, nhưng với sự xuất hiện thêm một mảng châu Âu rộng lớn, rất nhiều điểm phủ quyết được thêm vào.
Điều đó có nghĩa là những nhóm lợi ích ở châu Âu đang dần có khả năng kiếm đất dụng võ: nếu họ không thể có được sự đối xử ưu ái ở mức độ quốc gia, họ có thể để Brussels hoặc những nơi tương tự. Sự phát triển của EU cũng “Hoa Kỳ hóa” châu Âu xét về khía cạnh hệ thống tư pháp. Mặc dù những thẩm phán châu Âu vẫn còn chần chừ hơn so với những người đồng cấp ở Mỹ trong việc can dự vào những vấn đề chính trị, hệ thống pháp luật mới của châu Âu, cùng với những cấp độ chồng chéo lẫn nhau của nó, đang khiến số lượng phủ quyết tư pháp trong hệ thống ngày càng tăng thay vì giảm bớt.
Không lối thoát
Hệ thống chính trị Hoa Kỳ đang suy thoái theo thời gian bởi vì hệ thống cân bằng và kiểm soát tồn tại lâu đời của quốc gia này ngày càng ăn sâu và trở nên cứng nhắc. Trong một môi trường phân cực chính trị rõ nét, hệ thống phi tập trung hóa này ngày càng kém khả năng đại diện lợi ích của số đông. Thay vào đó, nó đại diện cho quan điểm của những nhóm lợi ích tổ chức vận động một cách quá đáng, điều này về tổng thể không mang lại lợi ích gì cho người dân Mỹ, những người có quyền lực tối cao trong quốc gia của họ.
Đây không phải là lần đầu tiên hệ thống chính trị Hoa Kỳ phân cực và thiếu quyết đoán. Trong những thập kỷ giữa thế kỷ 19, hệ thống này không thể đưa ra quyết định về sự mở rộng của chế độ nô lệ sang những vùng đất mới, và cũng trong những thập niên sau đó của thế kỷ 19, nó cũng không thể quyết định liệu Mỹ là một xã hội nông nghiệp về cơ bản hay một xã hội công nghiệp. Hệ thống cân bằng và kiểm soát của Madison và hệ thống chính trị dựa trên các mối quan hệ và trung thành đảng phái nổi lên trong thế kỷ 19 là đủ để cai quản một quốc gia chủ yếu nông nghiệp và có vị trí biệt lập. Tuy nhiên, hai hệ thống này không thể giải quyết cuộc khủng hoảng chính trị sâu sắc về vấn đề nô lệ được tạo ra bởi những nghi ngờ đối với sự mở rộng của chế độ nô lệ, chúng cũng không thể đối phó với một nền kinh tế quy mô lớn ngày càng trở nên gắn kết với nhau nhờ những công nghệ mới trong lĩnh vực giao thông vận tải và liên lạc.
Ngày nay, một lần nữa Hoa Kỳ đang bế tắc bởi những định chế chính trị của chính quốc gia này. Vì người dân Mỹ không tin tưởng vào chính quyền, họ nhìn chung không sẵn sàng trao quyền hành cho chính quyền để ra quyết định, giống như những gì xảy ra ở các nền dân chủ khác. Thay vào đó, Quốc hội đưa ra những pháp lệnh rối rắm làm giảm sự tự chủ của chính quyền cũng như khiến quá trình ra quyết định trở nên chậm chạp và tốn kém. Chính phủ sau đó hoạt động không hiệu quả, điều này càng khẳng định sự thiếu tin tưởng của người dân. Trong hoàn cảnh như vậy, người dân chần chừ đóng thuế nhiều hơn, họ cảm thấy chính phủ đơn giản sẽ lãng phí số tiền này. Tuy nhiên, chính quyền không thể hoạt động hiệu quả nếu như thiếu nguồn tài nguyên thích đáng, điều này tạo ra một lời tiên tri tự trở thành hiện thực.
Hai chướng ngại đang đứng chắn trước con đường để đảo ngược xu hướng suy thoái. Chướng ngại đầu tiên là vấn đề chính trị. Nhiều chủ thể chính trị ở Mỹ thừa nhận hệ thống đang vận hành không hiệu quả nhưng họ lại có nhiều lợi ích khi giữ nguyên mọi thứ như hiện tại. Không một đảng chính trị nào có động lực để loại bỏ cơ hội tiếp cận nguồn tiền của nhóm lợi ích, và những nhóm lợi ích thì không mong muốn một hệ thống mà tiền bạc không thể mua được sức ảnh hưởng. Như những gì đã xảy ra vào những năm 1880, một liên minh cải cách cần phải xuất hiện thống nhất các nhóm nào không có lợi ích trong chính quyền hiện hành. Nhưng đạt được hành động tập thể giữa những nhóm ngoài cuộc như vậy là vô cùng khó khăn; họ cần một sự lãnh đạo và một lịch trình nghị sự rõ ràng, mà không cái nào trong số đó đang tồn tại ngày nay.
Vấn đề thứ hai liên quan đến những ý tưởng. Giải pháp truyền thống của nước Mỹ đối với hoạt động yếu kém của chính phủ là cố gắng mở rộng sự tham gia dân chủ của người dân và tăng cường tính minh bạch. Chẳng hạn, điều này đã diễn ra ở mức độ quốc gia trong những năm 1970 khi các nhà cải cách đòi hỏi những cuộc bầu cử sơ bộ có tính mở hơn, người dân được tiếp cận nhiều hơn với tòa án và giới truyền thông đưa tin liên tục về tình hình Quốc hội. Thậm chí những bang như California đã tăng cường việc thực hiện sáng kiến bỏ phiếu để lách qua vấn đề chính phủ chậm phản ứng. Nhưng như nhà khoa học chính trị Bruce Cain đã chỉ ra, đại đa số công dân không có thời gian hay kiến thức nền hay động lực để nắm bắt các vấn đề chính sách công phức tạp; việc mở rộng sự tham gia của người dân chỉ đơn giản mở đường cho những nhóm vận động được tổ chức bài bản thâu tóm nhiều quyền lực hơn. Giải pháp rõ rệt nhất cho vấn đề này có thể là đảo ngược một vài những cải cách dân chủ hóa, nhưng không ai dám gợi ý rằng cái mà quốc gia này đang cần là ít sự tham gia của người dân vào chính trị hơn và bớt minh bạch đi.
Điểm mấu chốt đáng buồn ở đây là trong bối cảnh tình trạng đình đốn trong hệ thống chính trị Mỹ đang ngày càng trở nên vững chắc và việc các cải cách hiệu quả mang tính xây dựng khó có thể xảy ra, sự suy thoái của nền chính trị Hoa Kỳ rất có thể sẽ tiếp tục cho đến khi một cú sốc đến từ bên ngoài xảy đến để thúc đẩy một liên minh cải cách đích thực nhanh chóng được hình thành và kích thích liên minh này ra tay hành động./.
Francis Fukuyama là Nghiên cứu viên cao cấp tại Trung tâm Dân chủ, Phát triển và Pháp quyền tại Đại học Stanford. Bài tiểu luận này được chuyển thể từ cuốn sách của ông, Political Order and Political Decay: From the French Revolution to the Present (Trật tự chính trị và suy thoái chính trị: Từ Cách mạng Pháp cho tới ngày nay) (Farrar, Straus and Giroux, 2014).
