Nguồn: Kofi A. Annan & Kishore Mahbubani, “Rethinking Sanctions”, Project Syndicate, 11/01/2016.
Biên dịch: Lê Thị Hồng Loan | Hiệu đính: Lê Hồng Hiệp
Ngày nay, Hội đồng Bảo an Liên Hợp Quốc áp dụng nhiều lệnh trừng phạt hơn bất kỳ thời điểm nào khác trong lịch sử. Trong những năm 1990, có tối đa tám lệnh trừng phạt; trong những năm 2000, đỉnh điểm tăng lên đến 12 lệnh; hiện tại con số đó là 16. Và các con số này không bao gồm các biện pháp trừng phạt được áp đặt bởi Liên minh châu Âu (EU) và Hoa Kỳ. Nếu căn cứ vào sự leo thang này, người ta có thể kết luận rằng các biện pháp trừng phạt đã chứng tỏ là một công cụ hiệu quả rõ rệt trong việc thúc đẩy hòa bình và an ninh thế giới. Thật không may, suy diễn đó khác xa với thực tế.
Trong thực tế, các nghiên cứu học thuật chỉ ra rằng các biện pháp trừng phạt chỉ mang lại các hiệu quả hạn chế. Thomas Biersteker của Viện Sau Đại học Geneva ước tính rằng chỉ có khoảng 20% lệnh trừng phạt có hiệu quả. Theo nhận định của Adam Roberts của Đại học Oxford: “Có rất ít trường hợp mà trong đó bạn có thể xác định chắc chắn rằng các biện pháp trừng phạt là có hiệu quả, ngoại trừ đôi khi kết hợp với các yếu tố khác.” Chẳng hạn, trong khi lệnh cấm vận của Hoa Kỳ và EU đối với Myanmar có thể đã góp phần khiến đất nước này quyết định mở cửa nền kinh tế và tham gia vào các cải cách chính trị dần dần, thì sự lo ngại trở nên quá phụ thuộc vào Trung Quốc có thể là một mối quan ngại lớn hơn.
Nhưng những vấn đề tiềm tàng của các lệnh trừng phạt còn vượt ra ngoài tính thiếu hiệu quả. Ngoài ra, cũng có bằng chứng cho thấy các biện pháp trừng phạt có thể phản tác dụng, chẳng hạn như khi các chế độ bị trừng phạt tự làm giàu cho mình bằng cách kiểm soát thị trường chợ đen các mặt hàng cấm. Ví dụ, ở Haiti, chế độ quân sự đã tạo điều kiện cho buôn bán dầu mỏ tại chợ đen trên khu vực biên giới với Cộng hòa Dominica trong thời kỳ lệnh cấm vận dầu mỏ được áp dụng cho quốc gia này vào các năm 1993 và 1994.
Các rủi ro còn trở nên lớn hơn nữa khi các quốc gia bị trừng phạt có điều kiện thuận lợi để trả đũa, bởi vì các cử tri bị ảnh hưởng có thể quay sang chống lại các nhà lãnh đạo của họ vì đã áp đặt các lệnh trừng phạt. Khi Hoa Kỳ và EU áp đặt lệnh trừng phạt lên Nga để phản ứng việc Nga sáp nhập Crimea, Nga đã trả đũa bằng cách cấm nhập khẩu thực phẩm từ Tây Âu, điều đã thúc đẩy các nông dân ở Brussels và các nơi khác phản đối chống lại việc sụt giảm giá.
Tuy nhiên, ngay cả khi lệnh trừng phạt không có được tác động mong muốn, chúng vẫn thường xuyên được duy trì. Một lý do là bởi một khi lệnh trừng phạt đã được thông qua, năm thành viên thường trực của Hội đồng Bảo an Liên Hợp Quốc có thể “phủ quyết ngược” (reverse veto) chống lại việc dỡ bỏ chúng. Như vậy, mặc dù các lệnh trừng phạt sẽ được đánh giá lại theo định kỳ, điều này cũng không có mấy ý nghĩa khi có ít nhất một thành viên thường trực nỗ lực duy trì chúng.
Điều này xảy ra với các biện pháp trừng phạt do Mỹ hậu thuẫn nhằm vào Iraq vào những năm 1990. Các biện pháp trừng phạt gây ra hậu quả nghiêm trọng không chỉ đối với Saddam Hussein và chế độ của ông, tức những người mà các biện pháp này nhắm đến, mà – quan trọng hơn – chúng còn ảnh hưởng đến rất nhiều người dân vô tội. Joy Gordon của Đại học Loyola ở Chicago đã ước tính rằng các biện pháp trừng phạt này khiến 670.000 – 880.000 trẻ em tử vong.
Có một điều chắc chắn là sau khi thừa nhận sự đau khổ mà các biện pháp trừng phạt đã gây ra tại Iraq, cộng đồng quốc tế đã chuyển sang các biện pháp trừng phạt có lựa chọn hoặc “thông minh”. Nhưng vẫn chưa rõ liệu các biện pháp trừng phạt có lựa chọn ngày nay có thực sự hiệu quả hơn các biện pháp trừng phạt toàn diện trong quá khứ hay không. Như Gordon đã chỉ ra, thương mại chợ đen vẫn có thể làm suy yếu các lệnh cấm vận vũ khí và cấm vận dầu mỏ. Hơn nữa, các biện pháp trừng phạt nhắm vào các ngành công nghiệp cụ thể có thể gây tổn hại cho cả nền kinh tế theo những cách sẽ tác động xấu đến đời sống và phúc lợi của dân thường, mặc dù những hậu quả đó thường không được chú ý tới.
Trừng phạt nhắm mục tiêu vào các cá nhân cụ thể, chẳng hạn như đóng băng tài sản và cấm đi lại, sẽ có tác động tốt hơn nhằm tránh các thiệt hại phụ nhưng lớn đó. Nhưng những người dân vô tội vô tình lại có thể xuất hiện trong các danh sách này, mặc dù quá trình xác định các mục tiêu đã được cải thiện sau các vụ kiện được tiến hành bởi những người bị ảnh hưởng.
Đương nhiên, các biện pháp trừng phạt cũng giúp đạt được một số mục đích. Như Michael Doyle của Đại học Columbia đã nói: “Các biện pháp trừng phạt có thể được biện minh nếu các biện pháp thay thế như không hành động hay sử dụng lực lượng vũ trang mang lại hậu quả xấu hơn, mà đôi khi đó chính là thực tế. Không hành động có thể có nghĩa là chấp nhận các hành vi lạm dụng nhân quyền hay… tham gia vào những chỉ trích đơn thuần bằng lời nói (‘cheap talk’ – ‘nói suông’). Sử dụng lực lượng vũ trang thì không phù hợp với một số vụ lạm dụng và thường tốn kém hơn về mặt con người và vật chất.”
Vấn đề nảy sinh khi các nhà lãnh đạo phụ thuộc quá nhiều vào các biện pháp trừng phạt. John Ruggie của Đại học Harvard đã tóm lược vấn đề này một cách ngắn gọn: “Trừng phạt là một công cụ của chính sách ngoại giao cưỡng chế – ngoại trừ việc các nhà hoạch định chính sách đã quên mất phần ‘ngoại giao’.” Thật vậy, dường như khi không sẵn lòng hoặc không thể dành thời gian vào việc theo đuổi sự can dự chính trị một cách đích thực (với quốc gia đối phương), thì các nhà lãnh đạo sẽ sử dụng biện pháp trừng phạt như là một lối đi tắt.
Như Kenneth Rogoff của Harvard đã ghi nhận, “Những tác động của lệnh trừng phạt thường khá đáng thất vọng – tới mức mà các học giả đã đi đến kết luận rằng các biện pháp này thường được áp đặt để chính quyền có thể tỏ vẻ trước người dân trong nước là họ ‘đang làm một điều gì đó.’” Một trường hợp điển hình là việc Hoa Kỳ áp đặt các biện pháp trừng phạt nặng nề lên Cuba, trong khi đó là những biện pháp rẻ tiền và không hiệu quả (thực tế, chúng có thể đã làm trì hoãn các cải cách của nước này).
Thật không may, nhìn chung việc áp đặt các lệnh trừng phạt một cách hợp lý là một mục tiêu ít hấp dẫn hơn so với việc thông qua các lệnh trừng phạt. Nhưng, do tác động gây tranh cãi của các lệnh trừng phạt, một cách tiếp cận mới là cần thiết. Rốt cuộc, chính sách công cần phải được dẫn dắt bởi các chứng cứ, chứ không phải trực giác và cảm xúc. Và bằng chứng chỉ ra rằng, để đạt được thành công và tránh những hậu quả ngoài ý muốn, cần phải theo đuổi các biện pháp trừng phạt được điều chỉnh cẩn thận song song với sự can dự chính trị với quốc gia được nhắm tới.
Áp đặt các biện pháp trừng phạt áp đặt có thể mang lại “cảm giác tốt” cho các nước áp đặt những biện pháp này. Nhưng nếu muốn chúng thực sự mang lại tác động tốt, chúng ta phải tinh chỉnh cách thức mà chúng được áp dụng.
Kofi A. Annan, cựu Tổng Thư ký Liên Hiệp Quốc, Chủ tịch tổ chức The Elders (gồm các chính trị gia và nhà hoạt động lớn tuổi) và Ủy ban Tiến trình Châu Phi. Năm 2001, ông và Liên Hợp Quốc cùng được trao giải Nobel Hòa bình.
Kishore Mahbubani, Hiệu trưởng Trường Chính sách Công Lý Quang Diệu tại Đại học Quốc gia Singapore, là tác giả của cuốn The Great Convergence: Asia, the West, and the Logic of One World (Sự hội tụ vĩ đại: Châu Á, phương Tây, và Logic về Một thế giới). Ông được bình chọn là một trong 50 nhà tư tưởng hàng đầu thế giới năm 2014 theo tạp chí Prospect.
Copyright: Project Syndicate 2016 – Rethinking Sanctions
[efb_likebox fanpage_url=”DAnghiencuuquocte” box_width=”420″ box_height=”” locale=”en_US” responsive=”0″ show_faces=”1″ show_stream=”0″ hide_cover=”0″ small_header=”0″ hide_cta=”0″ ]
