Tác giả: Eva Pejsova | Biên dịch: Trần Quang
Giới thiệu
EU luôn có lý do để quan tâm đến các diễn biến ở Biển Đông. Khối thương mại lớn nhất thế giới này có lợi ích kinh tế sống còn trong việc bảo vệ các hành lang vận chuyển bằng tàu tự do, an toàn và ổn định, đặc biệt là các hành lang nối khu vực này với các “nhà máy điện” kinh tế ở Đông Á. Các nước Đông Bắc Á tạo nên thị trường xuất khẩu và là nguồn FDI quan trọng nhất của EU, với Trung Quốc là đối tác thương mại lớn thứ hai của khối, và chỉ riêng thương mại với Nhật Bản chiếm 25% GDP toàn cầu. EU cũng là đối tác thương mại lớn thứ hai của ASEAN, và ASEAN là đối tác thương mại lớn thứ ba của EU.
Ngoài lợi ích kinh tế, Brussels cũng có những cam kết pháp lý và chính trị đối với sự ổn định khu vực, bắt nguồn từ việc EU tham gia Hiệp ước thân thiện và hợp tác (TAC) năm 2012 và trở thành thành viên của Diễn đàn khu vực ASEAN (ARF). Cuối cùng và quan trọng nhất là lý do căn bản đằng sau các tranh chấp Biển Đông: Chủ nghĩa đơn phương của Trung Quốc và mối đe dọa mà nước này gây ra cho trật tự toàn cầu dựa trên nguyên tắc đã khiến châu Âu, tự đặt mình vào vị trí là một siêu cường quy chuẩn, phải cảnh giác.
Trong khi có rất nhiều lý do giải thích cho lợi ích của EU ở Biển Đông, những hành động của họ lại ít rõ ràng hơn. Thiếu các nguồn lực quân sự phù hợp, EU chủ yếu được coi là “một đối tác về giá trị”, chỉ có thể có những đóng góp hạn chế cho “câu đố” an ninh khu vực. Hơn nữa, tiềm năng của khối này lại bị xói mòn do khó khăn của các nước châu Âu trong việc duy trì một lập trường thống nhất mạnh mẽ đối với Trung Quốc, như có thể được thấy trong phản ứng yếu ớt của EU đối với phán quyết của Tòa Trọng tài (PCA) hồi tháng 7/2016. Nhưng rất nhiều điều đã thay đổi kể từ năm 2016. Brussels đã trở nên cảnh giác hơn trước tiềm năng gây gián đoạn của Trung Quốc và thực hiện một chính sách đối ngoại thận trọng hơn. Một số diễn biến bên trong cũng như bên ngoài đã thúc đẩy sự hợp nhất về an ninh và phòng thủ của EU, tăng cường uy tín của tổ chức này với tư cách là bên tham gia an ninh toàn cầu.
Khi EU mong muốn có được địa vị quan sát viên tại diễn đàn ADMM+ và Hội nghị cấp cao Đông Á (EAS), điều quan trọng đối với họ là đánh giá lại đóng góp của mình đối với an ninh khu vực – và trường hợp Biển Đông là một nghiên cứu tình huống hữu ích. Lập trường của EU là rõ ràng ở ba cấp độ. Thứ nhất là một số nước thành viên gia tăng hoạt động trên biển trong việc bảo vệ quyền tự do hàng hải (FON). Thứ hai là tiến hành nhiều cuộc đối thoại và hoạt động tăng cường năng lực với ASEAN và từng nước Đông Nam Á trong các vấn đề an ninh hàng hải phi truyền thống mang chức năng khác nhau. Cuối cùng, châu Âu tiếp tục là bên có sức nặng quy chuẩn toàn cầu, điều có thể là một trong những tài sản lớn nhất của họ xét tới trật tự dựa trên nguyên tắc quốc tế mong manh hiện nay.
Giữa nguyên tắc và thực tiễn
Như với hầu hết các bên tham gia quốc tế không có tuyên bố chủ quyền ở Biển Đông, EU không đứng về bên nào trong các tranh chấp và duy trì lập trường “trung lập có nguyên tắc” đối với các vấn đề chủ quyền. Là một bên tham gia có sức nặng quy chuẩn và là bên tham gia ký kết Công ước Liên hợp quốc về Luật biển (UNCLOS), Brussels luôn khẳng định tầm quan trọng của luật pháp quốc tế, thúc đẩy các sáng kiến hợp tác và hối thúc các bên tuân thủ chuẩn mực và nguyên tắc quốc tế để giải quyết hòa bình các tranh chấp.
Lập trường này được phản ánh dưới các hình thức khác nhau trong tất cả các tuyên bố và văn kiện chính thức của EU liên quan đến châu Á hay an ninh hàng hải nói chung. Năm 2012, Đường lối chỉ đạo chính sách Đông Á khuyến khích các giải pháp hòa bình cho các tranh chấp, hối thúc Trung Quốc và ASEAN nhất trí về Bộ quy tắc ứng xử (COC) mang tính ràng buộc pháp lý. Chiến lược an ninh hàng hải EU 2014 xây dựng dựa trên sự tôn trọng luật pháp quốc tế, tuân thủ đầy đủ UNCLOS cũng như quyền tự do hàng hải, coi đó là cơ sở cho môi trường toàn cầu ổn định.
Cuối cùng, Chiến lược toàn cầu EU (EUGS) hiện nay, được công bố hồi tháng 6/2016, cam kết một cách cụ thể “ủng hộ tự do hàng hải, kiên trì tôn trọng luật pháp quốc tế, trong đó có Luật biển và các thủ tục tố tụng của nó, khuyến khích giải quyết hòa bình các tranh chấp biển”. Chiến lược này cũng nhấn mạnh sự cần thiết phải “xây dựng năng lực biển và hỗ trợ một cơ cấu an ninh khu vực do ASEAN dẫn đầu”.
Những nguyên tắc này được phản ánh bao nhiêu trong chính sách đối ngoại của EU? Việc EU không ủng hộ mạnh mẽ phán quyết của PCA đối với vụ Philippines kiện Trung Quốc hồi tháng 7/2016 – chỉ vài tuần sau khi EUGS được công bố – là điều gây thất vọng. Sau một loạt tuyên bố ủng hộ luật pháp quốc tế của Cao ủy phụ trách chính sách đối ngoại Liên minh châu Âu Federica Mogherini trước khi phán quyết được đưa ra (cả mang tính cá nhân lẫn trong nội bộ G7), tuyên bố chính thức cuối cùng của Brussels đã bị suy yếu bởi những khác biệt giữa các nước thành viên vốn lo ngại về việc gây phương hại cho mối quan hệ của họ với Bắc Kinh.
Phải chăng Brussels đã thất bại trong bài kiểm tra về khả năng của họ trong việc đóng vai trò lớn hơn về an ninh ở châu Á? Mặc dù quả thật nó phần nào đã làm xói mòn uy tín của EU là một bên tham gia có sức nặng quy chuẩn, nhưng nó cũng là một hồi chuông cảnh tỉnh hữu ích, đưa đến một cuộc tranh cãi công khai hết sức cần thiết trên toàn khu vực. Chính sách đối ngoại và các hoạt động theo chủ nghĩa trọng thương của Trung Quốc đã phá hoại sự thống nhất và cố kết chính trị của châu Âu. Nhưng dù sao, nó cũng góp phần mở đường cho một chính sách đối ngoại thận trọng và chủ động hơn.
Các mối quan hệ song phương với Bắc Kinh và những lợi ích của cá nhân các nước thành viên tiếp tục chi phối mạnh mẽ việc ra quyết định của EU. Vấn đề châu Âu bán vũ khí cho các nước có tuyên bố chủ quyền của Đông Nam Á và chuyển giao công nghệ lưỡng dụng cho Trung Quốc – có thể được cho là góp phần tăng cường sức mạnh quân sự ở Biển Đông, làm rõ hơn nữa sự mơ hồ trong chính sách của Brussels đối với các điểm nóng khu vực.
Tuy nhiên, một sự thay đổi đang diễn ra tiến tới cách tiếp cận có cơ sở, thực tế hơn đối với các vấn đề toàn cầu, như được thể hiện trong EUGS và các nguyên tắc chỉ đạo của nó. Chẳng hạn như, cái mà một số người gọi là “chính sách chính trị thực dụng mang đặc điểm châu Âu”, khái niệm “chủ nghĩa thực dụng theo nguyên tắc” đã hạ thấp mức độ tham vọng liên quan đến việc thúc đẩy dân chủ hóa, và thừa nhận tầm quan trọng của sức mạnh cứng, hối thúc cần có quyền tự trị chiến lược lớn hơn đối với EU. Trong bối cảnh Biển Đông, điều này về cơ bản có nghĩa là để EU tiếp tục can dự với Trung Quốc đồng thời duy trì sự đàm luận theo quy chuẩn và ngầm ủng hộ các hành động quân sự của các nước thành viên Liên minh.
Những nguyên tắc khác của Chiến lược toàn cầu cũng được phản ánh trong cách tiếp cận đa dạng hóa của EU đối với vấn đề Biển Đông, chẳng hạn như cần xây dựng “tính kiên cường” ở các đối tác nước ngoài (việc xây dựng năng lực của các nước Đông Nam Á), ủng hộ “trật tự khu vực mang tính hợp tác” (sự hội nhập chính trị và an ninh của ASEAN) và “có đóng góp thực tế lớn hơn” cho an ninh hàng hải khu vực.
Mọi người vì một người, một người vì mọi người
Bất chấp sự hội nhập gia tăng về an ninh và phòng thủ kể từ năm 2016, EU vẫn còn lâu mới đạt được ước mơ lịch sử của mình là có một “quân đội châu Âu”. Với trường hợp ngoại lệ là các phái đoàn quân sự ngẫu hứng (hiện là EUNAVFOR SOPHIA ở Địa Trung Hải và EUNAVFOR ATALANTA ngoài khơi bờ biển Somali), EU không phải là một nhà nước độc lập và không có bất kỳ lực lượng hải quân thường trực nào.
Nhận thức được những hạn chế trong hoạt động, Chiến lược an ninh hàng hải EU công khai khuyến khích các nước thành viên “đóng vai trò chiến lược trong việc đem lại tầm với toàn cầu, tính linh hoạt và khả năng tiếp cận”cho Liên minh, và sử dụng các lực lượng vũ trang của mình để “hỗ trợ quyền tự do hàng hải và đóng góp cho sự quản trị toàn cầu bằng cách răn đe, ngăn chặn và chống lại các hoạt động bất hợp pháp”. Hai trong ba nước thành viên có năng lực hải quân viễn dương hiện can dự tích cực vào việc bảo vệ FON ở Biển Đông.
Pháp, với các vùng lãnh thổ trải khắp Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương, vùng đặc quyền kinh tế (EEZ) 9 triệu km2, sự hiện diện quân sự thường trực ở New Caledonia và Polynesia thuộc Pháp, tự coi mình là một bên tham gia an ninh hàng hải khu vực hợp pháp, “đủ lông đủ cánh”. Thường xuyên quá cảnh tại các vùng biển khu vực, kể từ năm 2016 Paris đã và đang lớn tiếng ủng hộ việc bảo vệ FON, sau khi Bộ trưởng Quốc phòng khi đó là Jean-Yves Le Drian chỉ rõ tác động nguy hiểm của hành vi của Trung Quốc ở Biển Đông và xa hơn nữa, trong đó có Bắc cực và Địa Trung Hải.
Ngoài việc bảo vệ các lợi ích chiến lược của riêng nước Pháp, Le Drian hối thúc châu Âu đóng vai trò chủ động hơn nữa trong khu vực, khuyến khích các lực lượng hải quân “phối hợp nỗ lực nhằm đảm bảo sự hiện diện thường xuyên và rõ ràng trong lĩnh vực hàng hải của châu Á”. Trong một động thái mang tính tượng trưng, sứ mệnh Jeanne d’Arc, được thực hiện hồi tháng 4/2017, bao gồm 52 nhân viên Hải quân Hoàng gia, 12 sĩ quan của các nước châu Âu khác nhau và một quan chức EU (Chủ tịch Ủy ban châu Âu phụ trách khu vực châu Á-Thái Bình Dương), tiến hành hoạt động đi qua Biển Đông.
Năm 2018, Bộ trưởng Quốc phòng Pháp Florence Parly cam kết tiếp tục các cuộc diễn tập, gia nhập lực lượng với Anh, chia sẻ “tầm nhìn, giá trị và sự sẵn sàng đạt được các mục tiêu đó”. Cả hai nước cũng chia sẻ các mối quan hệ đối tác phòng thủ chặt chẽ với Ấn Độ, Nhật Bản, Úc và Mỹ. Bất chấp khả năng Anh rời khỏi EU, những lợi ích an ninh của nước này vẫn gắn chặt với các lợi ích của châu Âu. Anh cũng ràng buộc về hợp tác phòng thủ với Pháp bởi các hiệp định Lancaster House 2010.
Anh, cũng là “ngôi nhà” của các vùng biển khu vực và là thành viên tích cực trong FPDA (Hiệp định phòng thủ 5 nước gồm Anh, úc, New Zealand, Malaysia và Singapore), gần đây hơn đã có sự hiện diện nước ngoài ở Biển Đông, với việc hồi tháng 8/2018 triển khai 3 tàu nhằm phát đi “những tín hiệu mạnh mẽ nhất” về tầm quan trọng của tự do hàng hải. Việc duy trì một trật tự quốc tế dựa trên nguyên tắc có ý nghĩa sống còn đối với sự tồn tại của nước Anh trong thế giới hậu Brexit. Chiến lược “nước Anh toàn cầu” cần tăng cường hợp tác quốc phòng thủ với các đối tác châu Á-Thái Bình Dương nếu Anh muốn làm yên lòng họ về cam kết lâu dài của mình đối với an ninh khu vực và các giá trị chung.
Trong khi động lực thúc đẩy và hình thức các hoạt động FON của Pháp và Anh khác nhau, họ gửi đi cùng một thông điệp, đáp ứng những lợi ích của tất cả các nước thành viên EU. Do những căng thẳng gia tăng ở Biển Đông kể từ đầu năm 2019, việc các nước có cùng tư tưởng hình thành một mặt trận thống nhất bảo vệ FON và tuân thủ luật pháp quốc tế chung được coi là điều quan trọng. Mặc dù Brussels và Washington có thể khác nhau về lập trường và cách đối xử hiện nay của họ với Trung Quốc, nhưng họ đều có chung lợi ích trong việc duy trì một môi trường hàng hải toàn cầu tự do, dựa trên nguyên tắc.
Hơn bao giờ hết, quyết tâm này có thể được cảm nhận ở Đối thoại Shangri-La mới đây. Trong bối cảnh đối địch công khai giữa Mỹ và Trung Quốc, các đại diện từ Paris, London và Brussels đều phát tín hiệu thể hiện sự quan tâm mạnh mẽ và vai trò của châu Âu trong sự ổn định khu vực. Trong một bài phát biểu hùng hồn, Bộ trưởng Quốc phòng Pháp Parly đã tái đảm bảo sự kiên trì của Pháp trong việc bảo vệ quyền tự do của các vùng biển khu vực và cam kết sẽ gia tăng nhiều lần các hành động của Pháp tại Biển Đông. Bằng việc đến Singapore với tàu sân bay Charles de Gaulle và một đội tàu tấn công đầy đủ, Pháp đang tìm cách nhấn mạnh uy tín và ý định của mình là “nói đi đôi với làm”.
Không chỉ là vẻ bề ngoài
Mặc dù tàu chiến trở thành tin tức hàng đầu và các cuộc tập trận hải quân có tầm quan trọng then chốt mang tính biểu tượng, nhưng FON không phải là vấn đề duy nhất ở Biển Đông. Tình trạng bế tắc về ngoại giao do những tranh chấp chủ quyền chưa được giải quyết, việc khai thác cá quá mức, đánh bắt cá bất hợp pháp, không thông báo và vô nguyên tắc (IUU), tận diệt môi trường tự nhiên biển và nhìn chung thiếu sự quản lý chỉ là một vài ví dụ về những thách thức không thể giải quyết được thông qua biện pháp quân sự.
Nếu châu Âu trên thực tế đóng góp vào sự ổn định khu vực, thì họ sẽ phải tận dụng tốt nhất kinh nghiệm mở rộng của mình trong việc ngăn chặn khủng hoảng, giải quyết hòa bình các tranh chấp, cùng tham gia phát triển các nguồn lực, đưa ra ý kiến chuyên môn về luật pháp quốc tế và quản trị tốt trên biển. Tăng cường năng lực và chia sẻ cách làm tốt nhất trong tất cả các lĩnh vực trên chính là thứ mà châu Âu phải làm và cố gắng làm: cả ở cấp độ đa phương, với ASEAN và trong nội bộ ARF, cũng như với mỗi nước Đông Nam Á.
Tuy nhiên, ASEAN vẫn là bên đối thoại chính. An ninh hàng hải là ưu tiên then chốt trong việc tăng cường hợp tác chính trị và an ninh trong Kế hoạch hành động ASEAN-EU 2018-2022, nhấn mạnh tầm quan trọng của pháp quyền, FON và việc giải quyết hòa bình các tranh chấp cùng với những vấn đề khác. Kể từ năm 2013, EU đã tổ chức 5 vòng Đối thoại cấp cao EU-ASEAN về hợp tác an ninh hàng hải, giải quyết vấn đề an ninh cảng biển, thực thi pháp luật trên biển, quản lý tài nguyên biển và ngăn chặn xung đột. An ninh hàng hải, ngoại giao phòng ngừa và trung gian hòa giải là tâm điểm của các cuộc hội thảo EU-ASEAN về vấn đề an ninh và phòng thủ được trường Đại học An ninh và Phòng thủ châu Âu (ESDC) tổ chức hàng năm kể từ năm 2014. Cuối cùng, Công cụ đối thoại EU-ASEAN khu vực tăng cường (E-READI) là một nền tảng khác nhằm thúc đẩy sự hội nhập chính trị-an ninh của ASEAN, tập trung cụ thể hơn vào chính sách ngư nghiệp, đánh bắt cá IUU và môi trường tự nhiên biển.
Trong năng lực hiện nay với tư cách là đồng chủ tịch Nhóm giữa kỳ ARF về an ninh hàng hải (cùng với Việt Nam và Úc), EU đã và đang tổ chức một loạt hội thảo về thực thi pháp luật trên biển, thúc đẩy chia sẻ cách thức hành động tốt nhất và các biện pháp cụ thể để giảm bớt căng thẳng khu vực, tăng cường nhận thức về biển (MDA), mối liên hệ giữa đất liền và biển, dân sự và quân sự (cách tiếp cận toàn diện của EU đối với việc giải quyết khủng hoảng trên biển) và đánh bắt cá IUU.
An ninh hàng hải và ngăn chặn xung đột nằm trong số những ưu tiên hàng đầu của EU khi làm việc với từng nước đối tác Đông Nam Á. Hợp tác với Việt Nam đặc biệt “cất cánh” kể từ năm 2012. Là một phần của việc làm sâu sắc các mối quan hệ song phương, “Bộ phận đối thoại chiến lược EU-Việt Nam” đã tổ chức các cuộc hội thảo cấp cao quốc tế hàng năm về vấn đề an ninh hàng hải, giải quyết các tranh chấp lãnh thổ cụ thể và chia sẻ kỹ năng và cách làm tốt nhất.
Cuối cùng, giá trị quy chuẩn của châu Âu không nên bị đánh giá thấp. Nếu việc bảo vệ một trật tự dựa trên nguyên tắc toàn cầu là lợi ích chiến lược rõ ràng, thì sự can dự của nó vào việc thúc đẩy quản trị đại dương quốc tế lại ít được biết đến. Năm 2016, EU đã đi đầu trong việc thực hiện Chương trình nghị sự phát triển bền vững 2030 của Liên hợp quốc và Mục tiêu phát triển bền vững (SDG) 14 (“chương đại dương”) trên toàn cầu. Mặc dù các vấn đề như chính trị yếu kém, quản lý mang tính cộng tác, dựa trên hệ sinh thái đối với các nguồn tài nguyên biển sống, cùng nghiên cứu và thu thập dữ liệu, cũng như hợp tác để bảo vệ môi trường biển giàu có của Biển Đông, không chỉ có ý nghĩa sống còn đối với việc duy trì Biển Đông, chúng còn ngày càng được thừa nhận về khả năng làm giảm bớt căng thẳng khu vực.
Kết luận
Yêu cầu của EU đòi phải được thừa nhận là một bên tham gia về chính trị và an ninh ở châu Á không phải là mới. Tham vọng của họ có một ghế tại EAS và gần đây hơn là địa vị quan sát viên tại Nhóm chuyên gia ADMM+ là chủ đề của nhiều cuộc thảo luận, xoay quanh đòi hỏi chính là thừa nhận giá trị thực tế của EU đối với an ninh khu vực. Bởi vậy, việc xem xét kỹ lưỡng các chính sách và hành động của EU ở Biển Đông – điểm nóng an ninh nghiêm trọng nhất của khu vực – là điều hợp lôgích.
Trong thời gian dài, lập trường của ASEAN đối với tư cách thành viên của EU tại các diễn đàn này là nghi ngờ về sự gắn kết của Liên minh, do thành tích không may mắn của nó là hứa quá nhiều mà không làm được bao nhiêu. Hơn nữa, bị lôi kéo bởi các bên tham gia bên ngoài quan trọng khác (Mỹ, Nhật Bản, Ấn Độ và Úc), ASEAN không coi châu Âu, vốn vẫn là một bên tham gia không đáng kể đối với an ninh toàn cầu, là bên tham gia chủ chốt để can dự.
Nhưng thời gian đã thay đổi và môi trường an ninh khu vực đã trở nên đa dạng và phức tạp hơn. Trong khi những căng thẳng địa chính trị vẫn là đặc điểm dễ nhận thấy nhất của bức tranh chiến lược Đông Nam Á, các vấn đề an ninh hàng hải phi truyền thống đang nổi lên ngày càng ám ảnh ban lãnh đạo ASEAN, và những nỗ lực nhằm gạt vấn đề chủ quyền sang một bên và tập trung vào ngăn chặn xung đột, hợp tác và đối thoại chức năng ở Biển Đông đã và đang giành được chỗ đứng.
Quan trọng hơn, thái độ của châu Âu đối với ASEAN và các nước thành viên của tổ chức này đã có tiến triển. Một khi tự đặt mình vào vị trí là một “đối tác tự nhiên” tự phong, Brussels đã nhận thấy rằng nếu họ muốn được nhìn nhận một cách nghiêm túc, họ phải vượt ra khỏi những cử chỉ chính trị sáo rỗng, và thay vào đó có những hành động cụ thể, thực tế để chứng minh khả năng của mình đem đến sự thay đổi tích cực.
Bất chấp sự bàn luận về vấn đề an ninh được khôi phục ở Brussels, EU vẫn không phải là một bên tham gia truyền thống về an ninh và chắc chắn không phải là người làm thay đổi cuộc chơi chiến lược ở Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương. Tuy nhiên, tư duy sáng tạo của nó về các vấn đề phi truyền thống, chẳng hạn như đường hướng toàn diện đối với việc xử lý khủng hoảng (rõ nhất là trong sứ mệnh chống cướp biển ATALANTA), sự tinh thông về một trật tự tốt đẹp ngoài biển, giúp đỡ nhân đạo và cứu trợ thảm họa, cùng phát triển các nguồn tài nguyên và quản lý ngư nghiệp có thể là một sự đóng góp có giá trị và lâu dài cho an ninh biển khu vực – ở Biển Đông và xa hơn nữa.
ADMM + là một nền tảng lý tưởng để các bên tham gia bên ngoài can dự với ASEAN trong các vấn đề an ninh phi truyền thống, và chắc chắn là EU có những kỹ năng tác chiến đầy đủ, sự tinh thông và nguồn lực để cung cấp đầu vào có giá trị. Giờ đây khi ASEAN nhận ra những lợi ích tiềm tàng của các nước không thuộc ADMM+ đang quan sát các hành động của Nhóm chuyên gia, sự can dự của Brussels đáng được cân nhắc trong bối cảnh an ninh mới và với một tư duy cởi mở.
Eva Pejsova, Viện Nghiên cứu An ninh, Liên minh châu Âu. Bài viết đăng trên Viện nghiên cứu Đông Nam Á (ISEAS), Singapore.
Nguồn: Nghiên cứu Biển Đông
