Nguồn: Duncan B. Hollis, “Is the MOU a Treaty or Not? And Why Should We Care?”, Foreign Policy, 23/06/2026
Biên dịch: Viên Đăng Huy
Giới quan sát đang tranh luận sôi nổi về các hệ quả từ thỏa thuận ngừng bắn giữa Mỹ và Iran, hay còn gọi là Bản ghi nhớ (MOU) Islamabad. Bên cạnh tầm quan trọng về chính trị, quân sự và kinh tế, một câu hỏi pháp lý cốt lõi đang đặt ra là: Đây có phải là một thỏa thuận quốc tế có tính ràng buộc — nói cách khác là một điều ước quốc tế được điều chỉnh bởi luật pháp quốc tế — hay chỉ là một văn bản chính trị thể hiện ý định mà không ràng buộc pháp lý các bên? Chính quyền Trump nhiều khả năng sẽ khẳng định đây không phải là điều ước quốc tế để tránh các rào cản nội bộ, như việc phải được Quốc hội phê chuẩn. Bản thân văn bản này lại chứa đựng các yếu tố của cả hai, tạo ra rủi ro về hệ quả và tính hiệu lực tổng thể. Tóm lại, đây là một nỗ lực được soạn thảo một cách vội vàng và thiếu chuyên nghiệp.
Điều ước quốc tế đã tồn tại từ hàng thiên niên kỷ, trong khi các thỏa thuận chính trị không chính thức xuất hiện muộn hơn. Một trong những ví dụ sơ khai nhất là Thỏa thuận Quý ông năm 1907-08 giữa Mỹ và Đế quốc Nhật Bản nhằm hạn chế di cư. Khái niệm này không khó hiểu: Với tư cách cá nhân, chúng ta đưa ra đủ loại lời hứa — một số có ràng buộc pháp lý, một số không. Vi phạm hợp đồng thuê nhà có thể dẫn đến hậu quả pháp lý như bị trục xuất, trong khi việc không đến dự một bữa tiệc tối chỉ gây căng thẳng giữa các cá nhân. Trong quan hệ quốc tế, các quốc gia thấy được giá trị thực sự khi thực hiện các thỏa thuận mà không cần quy chế pháp lý chính thức, vì chúng có thể được hoàn tất nhanh chóng và vượt qua nhiều rào cản — phê chuẩn lập pháp chỉ là một trong số đó. Ví dụ, điều ước quốc tế thường yêu cầu thông báo trước khi có thể chấm dứt. Hãy nhìn vào sự thất vọng của chính quyền Trump nhiệm kỳ đầu về khung thời gian ba năm theo Hiệp định Paris trước khi bất kỳ quốc gia nào có thể rút lui — và sau đó chỉ được phép rút sau một năm thông báo. Chính quyền Trump đã miễn cưỡng tuân thủ các điều kiện này.
Dù việc phân biệt giữa các thỏa thuận có ràng buộc và không ràng buộc về mặt lý thuyết khá dễ dàng, thực tế lại rất phức tạp. Tình trạng pháp lý của Kế hoạch Hành động Toàn diện Chung (JCPOA) — thỏa thuận hạt nhân Iran thời Obama — cũng từng bị tranh cãi. Các quan chức Mỹ khẳng định rằng nó không ràng buộc pháp lý nếu thiếu một nghị quyết của Hội đồng Bảo an LHQ. Nhưng phía Iran khăng khăng rằng luật pháp quốc tế điều chỉnh văn bản đó và lên án việc chính quyền Trump khi đó rút khỏi thỏa thuận. Kể từ đó, các nhà hoạch định chính sách đã phải vật lộn với việc vạch ra các ranh giới này — bao gồm tại Ủy ban Luật pháp Quốc tế của LHQ, Hội đồng châu Âu và Tổ chức các Quốc gia châu Mỹ, nơi tôi đã tham gia xây dựng một số hướng dẫn.
Tại sao chúng ta phải quan tâm liệu MOU có phải là điều ước quốc tế hay không? Vấn đề là điều gì xảy ra trong trường hợp không tuân thủ, vì chỉ có điều ước quốc tế mới kích hoạt các hậu quả theo luật pháp quốc tế. Đôi khi các hậu quả đó được quy định rõ trong chính điều ước — như giải quyết tranh chấp ràng buộc hoặc các điều khoản đình chỉ bên vi phạm. Tổng quát hơn, luật pháp quốc tế cho phép quốc gia bị thiệt hại thực hiện các “biện pháp đối phó” — những hành vi lẽ ra là bất hợp pháp nhưng được miễn trừ cho quốc gia bị hại do trước đó đã xảy ra vi phạm điều ước. Vì vậy, nếu MOU là một điều ước quốc tế, việc vi phạm nó có thể biện minh cho các hành vi sai trái trong tương lai theo cách mà một cam kết chính trị không ràng buộc không thể làm được.
Thứ hai, nếu đây là một điều ước quốc tế, Mỹ sẽ cần thẩm quyền pháp lý trong nước để ký kết. Một số điều ước cần Thượng viện phê chuẩn chính thức theo Điều 2 Hiến pháp Mỹ; một số khác cần Quốc hội phê chuẩn trước hoặc sau đó với tư cách là “thỏa thuận hành pháp quốc hội”; và loại thứ ba là các điều ước ràng buộc có thể được thực hiện chỉ bằng quyền hành pháp của tổng thống. JCPOA đã tránh được cả ba loại này vì chính quyền Obama khẳng định nó không ràng buộc. Quốc hội đã phản đối bằng cách ban hành Đạo luật Xem xét Thỏa thuận Hạt nhân Iran, yêu cầu mọi thỏa thuận liên quan đến Mỹ và Iran về không phổ biến vũ khí hạt nhân phải được gửi đến Quốc hội, đồng thời coi việc Nhà Trắng dỡ bỏ lệnh trừng phạt trước khi hết thời hạn xem xét 30 ngày là bất hợp pháp.
Đã có suy đoán rằng Trump đang phớt lờ luật này khi thực hiện các bước dỡ bỏ trừng phạt. Nhưng nếu MOU là một điều ước quốc tế, Quốc hội lại có thêm cơ sở pháp lý để yêu cầu xem xét văn bản. Như các thỏa thuận thuế quan của Trump, MOU có thể cần sự cho phép của Quốc hội. Hay MOU giống như các thỏa thuận quốc phòng song phương — vốn thường được coi là điều ước quốc tế mà tổng thống có thể thực hiện một cách tự chủ? Hãy xem xét Đoạn 6 của MOU: “Mỹ cùng các đối tác khu vực đảm nhận xây dựng một kế hoạch xác định, được sự đồng thuận chung với ít nhất 300 tỷ USD cho việc tái thiết và phát triển kinh tế của Cộng hòa Hồi giáo Iran”. Ngôn ngữ không chính xác, nhưng Quốc hội có thể coi đây là một cam kết tài chính vi phạm Điều khoản Phân bổ Ngân sách của Hiến pháp nếu các nhà lập pháp không được tham gia.
Mặt khác, Nhà Trắng có thể nhấn mạnh rằng MOU chỉ là một “thỏa thuận để đạt được thỏa thuận”, vì nó dự kiến rằng “việc thực thi… sẽ được hoàn tất như một phần của thỏa thuận cuối cùng trong vòng 60 ngày”. Việc đề cập đến việc thực hiện điều này cùng “các đối tác khu vực” mang lại thêm không gian để xoay xở. Cuối cùng, Quốc hội sẽ là bên đưa ra phán quyết riêng về việc liệu đây có phải là các cam kết pháp lý hay không, và nếu có, liệu có trao các phê chuẩn cần thiết hay không. (Cụm từ “thỏa thuận cuối cùng” — không hẳn là ngôn ngữ ngoại giao truyền thống — đương nhiên đặt ra cả một loạt câu hỏi tương tự.)
Cuối cùng, có một lý do căn bản hơn để quan tâm liệu MOU này có phải là điều ước quốc tế hay không: Điều ước quốc tế được điều chỉnh bởi luật pháp quốc tế, cụ thể là Công ước Vienna về Luật Điều ước Quốc tế. Công ước này có hiệu lực từ năm 1980; ngày nay 119 quốc gia bị ràng buộc bởi các điều khoản của nó. Mặc dù Mỹ không phải là một bên tham gia, nước này đã chấp nhận hầu hết các điều khoản của nó như tập quán luật pháp quốc tế. Và sự chấp nhận trong quá khứ đó có thể quay lại gây khó dễ: Điều 52 của công ước nêu rõ: “Một điều ước quốc tế là vô hiệu nếu việc ký kết nó đạt được bằng cách đe dọa hoặc sử dụng vũ lực vi phạm các nguyên tắc của luật pháp quốc tế được nêu trong Hiến chương Liên Hợp Quốc”. Hiến chương cấm đe dọa và sử dụng vũ lực, ngoại trừ trường hợp tự vệ hoặc được Hội đồng Bảo an LHQ cho phép. Do đó, các điều ước bị cưỡng ép — như Thỏa thuận Munich năm 1938 khét tiếng — là bất hợp pháp.
Đối với hầu hết cộng đồng luật pháp quốc tế, không có nhiều nghi ngờ rằng cuộc tấn công của Mỹ vào Iran đã vi phạm lệnh cấm sử dụng vũ lực. Iran sau đó đã thể hiện sức mạnh bằng việc đóng cửa eo biển Hormuz, vì vậy xét về mặt thực tế, có thể coi là chính Iran đã cưỡng ép Trump ký MOU. Tuy nhiên, luật pháp sẽ tập trung vào tính bất hợp pháp ban đầu của các vụ ném bom từ phía Mỹ. Nếu MOU là một điều ước quốc tế, Iran có thể có cơ sở pháp lý để phớt lờ nó, tạo thêm không gian xoay xở trong 60 ngày đàm phán tới. Làm thế nào để giải quyết vấn đề này? Trong các cuộc tranh luận về việc dàn xếp Nga-Ukraine, một số người lập luận rằng Hội đồng Bảo an LHQ có quyền hợp pháp hóa một cuộc chiếm đóng rõ ràng là bất hợp pháp của Nga. Nếu vậy, Đoạn 14 của MOU hứa hẹn sự chấp thuận của Hội đồng Bảo an là có giá trị — mặc dù không rõ làm thế nào Washington và Tehran có thể hứa điều đó trong một thỏa thuận song phương.
Vậy, MOU có phải là điều ước quốc tế hay không? Theo luật pháp quốc tế, có hai tiêu chí để xác định. Thứ nhất, có tồn tại một thỏa thuận với các cam kết rõ ràng không? Điều này phân biệt điều ước quốc tế với các văn bản khác mà các quốc gia ký kết, như các tuyên bố hội nghị thượng đỉnh G7. MOU thỏa mãn tiêu chí này. Hãy xem Đoạn 4, trong đó nêu rõ ngay khi ký kết, Mỹ sẽ bắt đầu dỡ bỏ lệnh phong tỏa hải quân. Ở Đoạn 5, Iran cam kết “nỗ lực tốt nhất” để các tàu thương mại đi qua Hormuz an toàn mà không bị tính phí trong 60 ngày. Những quy định như vậy rõ ràng khiến đây trở thành một thỏa thuận quốc tế.
Thứ hai, thỏa thuận có được điều chỉnh bởi luật pháp quốc tế không? Điều này phụ thuộc vào việc xem xét văn bản, các tình tiết xung quanh và thực tiễn sau đó. Hiện tại, phân tích đó tạo ra một bức tranh khá mơ hồ, mặc dù vẫn còn thời gian để Washington và Tehran cùng làm rõ tình trạng của MOU.
Về mặt không ràng buộc, có những dấu hiệu văn bản cho thấy chính quyền Trump không dự tính tạo ra một điều ước quốc tế. Tiêu đề “MOU” (Bản ghi nhớ) có khả năng là yếu tố liên quan, đặc biệt là quan điểm trước đây của Trump. Trong nhiệm kỳ đầu, Trump đã xảy ra tranh cãi công khai với Đại diện Thương mại Mỹ Robert Lighthizer về việc liệu MOU có tính ràng buộc hay không. Trump lập luận rằng MOU không bao giờ có thể ràng buộc về mặt pháp lý — có lẽ dựa trên kinh nghiệm của ông trong lĩnh vực bất động sản thương mại, nơi các thỏa thuận như vậy thể hiện rõ ý định không ràng buộc. Tuy nhiên, trong thực tiễn quốc tế, thuật ngữ “MOU” có thể được sử dụng cho cả các thỏa thuận ràng buộc và không ràng buộc. Việc văn bản sử dụng “các đoạn” thay vì “các điều khoản” cũng phản ánh kiểu chọn lọc ngôn từ mà các luật sư quốc tế sử dụng để phân định một cam kết chính trị không ràng buộc. Việc thiếu bất kỳ đề cập nào đến cơ chế giải quyết tranh chấp và thiếu các điều khoản cuối cùng quy định về việc có hiệu lực càng củng cố cách hiểu đây là một thỏa thuận không ràng buộc.
Các tín hiệu văn bản khác lại đi theo hướng ngược lại. MOU đề cập rằng Mỹ và Iran đã “cùng nhau đồng thuận”. Các từ “đồng thuận” (agree) và “thỏa thuận” (agreement) thường được dành riêng cho các văn bản ràng buộc. Điều tương tự có thể nói về việc phần mở đầu đề cập đến “thiện chí” — một yếu tố điển hình khác của ngôn ngữ ràng buộc pháp lý.
Sau đó là vấn đề về từ “sẽ” (will). Các bên muốn báo hiệu một điều ước quốc tế thường sử dụng “sẽ phải” (shall), và khi muốn tránh cam kết, họ dùng “nên” (should). Hiệp định Paris suýt chút nữa đã bị hủy bỏ chỉ vì sự thay đổi phút chót từ “should” thành “shall”. MOU thường không sử dụng cả hai từ này mà chủ yếu dùng “will” để giới hạn hành vi dự kiến trong tương lai của các bên ký kết. Không có sự đồng thuận quốc tế nào về ý nghĩa của “will”: Mỹ từ lâu đã gợi ý rằng từ này có thể ràng buộc hoặc không, tùy thuộc vào bối cảnh. Ngược lại, Anh luôn định nghĩa nó là một cách thể hiện ý định không ràng buộc. Sự khác biệt này là lý do tại sao năm 1994, Mỹ đã yêu cầu đàm phán lại các thỏa thuận chia sẻ thông tin tình báo với Anh và Canada — vốn chứa đầy động từ “will” — khi Washington biết rằng các đồng minh của mình coi các thỏa thuận đó là không ràng buộc và yêu cầu sửa đổi để làm rõ tình trạng điều ước quốc tế của chúng.
Một tranh cãi tương tự sẽ nảy sinh về việc MOU sử dụng từ “đảm nhận” (undertake). Thuật ngữ này đã được đa số thẩm phán Tòa án Tối cao nhấn mạnh trong vụ Medellín v. Texas như một kiểu cam kết có điều kiện không thể đòi hỏi sự thực thi tư pháp ngay lập tức. Nhưng thực tiễn quốc tế từ lâu đã coi “undertake” tương tự như “shall” trong việc truyền đạt ý định ràng buộc pháp lý. Nếu Nhà Trắng đang tuân theo tiền lệ của Tòa án Tối cao, thì có lẽ những tham chiếu đến “undertake” này càng khẳng định ý tưởng MOU là một văn kiện không ràng buộc. Nhưng không rõ liệu các bên khác, bao gồm cả Iran, có đồng ý hay không.
Cuối cùng, việc xem xét MOU cho thấy nó được soạn thảo vội vàng và tùy tiện đến mức nào. Phần mở đầu đề xuất các cam kết sẽ mở rộng không chỉ đối với Iran và Mỹ mà còn đối với “các đồng minh của họ”. Luật pháp quốc tế khiến điều này vô hiệu một cách không thể bàn cãi: Các quốc gia chỉ bị ràng buộc bởi các thỏa thuận mà họ đồng ý rõ ràng, do đó các nghĩa vụ của bên thứ ba trong MOU sẽ yêu cầu sự chấp thuận của bất kỳ đồng minh nào được cho là phải tuân thủ.
Xét rằng thực tiễn thực thi về sau có thể giúp xác định tính ràng buộc hay không ràng buộc của một thỏa thuận, hai bên vẫn còn thời gian để xóa bỏ sự nhầm lẫn này bằng cách cùng nhau làm rõ quan điểm về loại hình thỏa thuận mà họ vừa ký kết. Dù những rủi ro về hạt nhân và nhân đạo của thỏa thuận này là rất lớn, câu hỏi về tình trạng pháp lý của MOU sẽ gây ra những hậu quả sâu rộng theo cả luật pháp quốc tế lẫn luật trong nước — và bản thân những hậu quả này có thể tác động đến việc liệu MOU có được thực thi hay không và thực thi như thế nào, chưa kể đến “thỏa thuận cuối cùng” mà nó hướng tới.
Duncan B. Hollis là giáo sư luật tại Đại học Temple và chủ biên cuốn The Oxford Guide to Treaties.
