Nguồn: Lizzi C. Lee và Xiao Ma, “China’s Overcapacity Has a Mind of Its Own”, Foreign Policy, 26/10/2026
Biên dịch: Viên Đăng Huy
Không có dấu hiệu nào cho thấy cỗ máy xuất khẩu khổng lồ của Trung Quốc đang chậm lại. Chẳng hạn, xuất khẩu ô tô của nước này đã tăng hơn mười lần kể từ năm 2020 và được dự báo sẽ đạt 10 triệu xe trong năm nay. Chỉ riêng tháng 8, Trung Quốc đã ghi nhận mức thặng dư thương mại kỷ lục 119,1 tỷ USD, đưa nước này tiến gần đến khả năng vượt mức thặng dư 1.200 tỷ USD của năm 2025. “Cú sốc Trung Quốc” giờ đây đã trở thành hiện thực thường nhật trong nhiều lĩnh vực, từ xe điện đến sản xuất điện năng.
Những cáo buộc cho rằng Trung Quốc đang xuất khẩu công suất dư thừa liên tục vang lên tại Mỹ, Liên minh châu Âu và Đông Nam Á, dù Bắc Kinh kiên quyết bác bỏ. Những lo ngại này hoàn toàn có cơ sở: rất khó cạnh tranh với sức mạnh công nghiệp của Trung Quốc, trong khi các doanh nghiệp và những bên có lợi ích liên quan tại địa phương lo lắng về đủ mọi vấn đề, từ mất việc làm đến sự phụ thuộc vào các nhà cung cấp Trung Quốc.
Tuy nhiên, quan điểm phổ biến cho rằng vị thế thống trị của Trung Quốc trên thị trường toàn cầu là kết quả của quá trình hoạch định chiến lược dài hạn và chính sách công nghiệp được chỉ đạo từ trên xuống của chính quyền trung ương mới chỉ phản ánh một nửa câu chuyện. Bắc Kinh không hoàn toàn kiểm soát được cỗ xe ủi mang tên ngành sản xuất Trung Quốc, và kết quả đôi khi vượt xa những gì chính quyền mong muốn hoặc hoạch định.
Chẳng hạn, năm 2004, khi Quốc vụ viện, tức chính phủ trung ương Trung Quốc, công bố khởi động chương trình đường sắt cao tốc, kế hoạch ban đầu chỉ đặt mục tiêu xây dựng 12.000 km đường ray vào năm 2020. Nhưng đến cuối năm đó, Trung Quốc đã có gần 38.000 km đường sắt cao tốc.
Lời giải thích nằm ở cấp địa phương. Ngay sau khi sáng kiến chính sách được triển khai, các tỉnh, thành phố và huyện đã liên tục vận động hành lang với cường độ cao, xuất phát từ lợi ích riêng trong việc bảo đảm các tuyến đường sắt đi qua địa bàn của mình. Chính phủ trung ương sau đó đã nhiều lần điều chỉnh kế hoạch xây dựng đường sắt, trên thực tế là để đáp ứng những yêu cầu từ các địa phương.
Tham vọng ban đầu của Bắc Kinh đối với ngành ô tô trong nước cũng khác xa những gì diễn ra trên thực tế. Kế hoạch ban đầu là tập trung thị trường vào một số ít doanh nghiệp nhà nước lớn, chẳng hạn Tập đoàn Ô tô Đệ nhất Trung Quốc (FAW), cùng các liên doanh của họ với đối tác nước ngoài, qua đó đưa những doanh nghiệp này trở thành đầu tàu của ngành. Thế nhưng, những ngôi sao sáng của ngành ô tô Trung Quốc hiện nay, đặc biệt trong thị trường xe năng lượng mới, phần lớn lại là các doanh nghiệp tư nhân như Geely, BYD và Nio, mỗi doanh nghiệp đều được một chính quyền địa phương hậu thuẫn.
Thậm chí, kế hoạch ban đầu nhằm củng cố các hãng ô tô nhà nước có thể xem là một thất bại thảm hại. Tháng 7, giới lãnh đạo Trường Xuân, thành phố nơi FAW đặt trụ sở, thừa nhận địa phương đang đối mặt với “những khó khăn chưa từng có”: lợi nhuận công nghiệp toàn thành phố giảm 20% trong năm 2025, trong khi ngành ô tô truyền thống phải chịu sức ép hiện đại hóa ngày càng lớn.
Dù Bắc Kinh muốn kiểm soát mọi thứ từ trên xuống đến đâu, việc thực thi các kế hoạch vẫn phụ thuộc vào đội ngũ quan chức mà động cơ hành động trên thực tế có thể rất khác với mong muốn của trung ương. Các quan chức địa phương được cấp trên bổ nhiệm chứ không phải do cử tri bầu ra, còn khả năng thăng tiến gắn với một cơ chế đánh giá mang tính cạnh tranh như một giải đấu. Sự cạnh tranh này được thiết kế ngay trong hệ thống: lãnh đạo ở mỗi cấp đặt các quan chức cấp dưới vào thế cạnh tranh với nhau và đề bạt những người được cho là hoàn thành tốt nhiệm vụ, dựa trên một bộ chỉ số đánh giá hiệu quả công việc cụ thể, dù được quy định rõ ràng hay chỉ được ngầm hiểu.
Cơ chế này tạo ra động lực rất lớn để các địa phương Trung Quốc tìm cách nổi bật hơn những nơi khác. Trong thời gian dài, tăng trưởng kinh tế là thước đo chủ yếu trong hệ thống đánh giá cán bộ của Đảng Cộng sản Trung Quốc, khiến các địa phương cạnh tranh quyết liệt về những chỉ số quan trọng như GDP, đầu tư, vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài và tăng trưởng thu ngân sách. Trong thập kỷ qua, các tiêu chí đánh giá quan chức đã được mở rộng khi đảng ngày càng ưu tiên nhiều vấn đề hơn, bao gồm bảo vệ môi trường, nâng cấp công nghiệp, phúc lợi xã hội và xóa đói giảm nghèo. Tăng trưởng GDP không còn là con đường chắc chắn dẫn đến thăng tiến. Các địa phương vì vậy phải tìm cách gây ấn tượng với cấp trên, bằng cách này hay cách khác.
Tuy nhiên, sự chú ý của giới lãnh đạo cấp cao là một nguồn lực khan hiếm. Trung Quốc có hơn 30 đơn vị hành chính cấp tỉnh, hơn 330 thành phố, gần 2.800 đơn vị hành chính cấp huyện và rất nhiều cơ quan trong bộ máy hành chính. Chính quyền địa phương chiếm tới 85% tổng chi ngân sách chung của Trung Quốc trong năm 2025. Trong khi đó, chính phủ trung ương vẫn nắm giữ quyền lực quản lý và những nguồn lực đáng kể, có thể quyết định sự thành bại trong quá trình phát triển của một địa phương.
Chính quyền địa phương có rất ít kênh chính thức để đưa lợi ích và nguyện vọng của mình lên tận cấp lãnh đạo cao nhất. Vì vậy, họ phải sáng tạo trong việc thu hút sự chú ý của giới lãnh đạo cấp cao đối với địa phương mình. Có nhiều cách để thực hiện điều này. Một số địa phương dựa vào những quan chức đã nghỉ hưu nhưng vẫn có ảnh hưởng và có quan hệ quê quán với địa phương để chuyển các kiến nghị đến lãnh đạo cao nhất của đảng. Những nơi khác cạnh tranh quyền đăng cai các sự kiện quốc tế lớn như Hội nghị cấp cao Diễn đàn Hợp tác Kinh tế châu Á – Thái Bình Dương (APEC) hoặc Đại hội Thể thao châu Á, qua đó thu hút lãnh đạo quốc gia trực tiếp đến thăm địa phương, tạo cơ hội xuất hiện trước ống kính truyền thông cho cả vị lãnh đạo lẫn địa phương đó.
Tất cả những điều này nghe có vẻ hình thức đến mức phi lý. Nhưng trong hệ thống Trung Quốc, chỉ một dòng chỉ đạo đặc biệt bằng văn bản của lãnh đạo cấp cao, hoặc một lời nhận xét tích cực được đưa ra trong chuyến thị sát địa phương rồi lan truyền rộng rãi trên các phương tiện truyền thông trong nước, cũng có thể mang lại những khoản tiền thực sự. Đôi khi, điều đó giúp một địa phương giành được các dự án đầu tư hoặc khoản chuyển giao ngân sách trị giá hàng tỷ USD.
“Nền kinh tế của sự chú ý” này phản ánh tình trạng thiếu hụt thông tin nghiêm trọng trong bất kỳ bộ máy hành chính nhiều tầng nấc nào có vô số đơn vị trực thuộc. Về lý tưởng, lãnh đạo cấp cao nên đề bạt những người thực sự giải quyết được vấn đề và đóng góp cho các chương trình nghị sự quốc gia. Tuy nhiên, việc đo lường và kiểm chứng hiệu quả công việc thực tế từ cấp trên là vô cùng khó khăn. Đây là một ví dụ điển hình của bài toán người ủy quyền – người đại diện (principal-agent problem).
Khi các thước đo hiệu quả công việc dễ bị thao túng, giới quan chức địa phương nhận ra rằng việc tạo ấn tượng tốt với cấp trên trở nên quan trọng hơn cả việc giải quyết vấn đề thực tế. Rõ ràng, cách chắc chắn nhất để gây ấn tượng với Bắc Kinh là đầu tư vào bất kỳ lĩnh vực nào mà trung ương đã phát tín hiệu ưu tiên, đặc biệt là những dự án dễ nhìn thấy thành quả, lên hình đẹp và ít rủi ro. Xe điện, robot và AI đều đáp ứng những tiêu chí đó.
Khi mỗi địa phương tự xây dựng chiến lược để trở nên nổi bật, họ quan tâm nhiều hơn đến việc chi mạnh tay hơn, đầu tư nhiều hơn và tạo tiếng vang lớn hơn những địa phương khác, thay vì sức khỏe dài hạn của ngành công nghiệp, hay thậm chí khả năng thị trường trong nước và toàn cầu có thể hấp thụ sản lượng tạo ra. Những hành vi hợp lý nếu xét riêng từng địa phương vì vậy lại cộng dồn thành một thất bại trong điều phối thị trường, dẫn đến tình trạng dư thừa công suất.
Điều đáng chú ý là chính phủ trung ương hoàn toàn nhận thức được vấn đề này. Bản thân Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình đã nhiều lần cảnh báo về tình trạng các địa phương phát triển ồ ạt, thiếu trật tự trong những lĩnh vực như xe điện và AI, bao gồm cả trong một bài phát biểu công khai năm 2025. Tuy nhiên, đây là một vấn đề mang tính cơ cấu. Và những lời cảnh báo của nhà lãnh đạo, không giống như những lời khen ngợi hay cơ hội xuất hiện cùng ông trước ống kính, hầu như không có nhiều ý nghĩa nếu hành động của từng địa phương không kéo theo những hệ quả cụ thể.
Một khía cạnh quan trọng khác thường bị bỏ qua là hệ thống bổ nhiệm cán bộ được tổ chức thành những nhiệm kỳ tương đối ngắn. Lãnh đạo cấp tỉnh và thành phố, bao gồm bí thư đảng ủy và người đứng đầu chính quyền, trung bình chỉ giữ một chức vụ trong khoảng ba năm rưỡi. Điều này đồng nghĩa với việc phần lớn quan chức phải chứng minh được thành tích trong khoảng thời gian đó. Họ phải hành động nhanh chóng ngay sau khi nhậm chức, khiến tư duy ngắn hạn và việc theo đuổi những thành quả nhanh chóng được ưu tiên hơn việc cân nhắc các hệ quả lâu dài.
Không có gì ngạc nhiên khi nhiều quan chức vội vàng khởi động những dự án đầu tư quy mô lớn nhằm cải thiện các chỉ số kinh tế địa phương, ngay cả khi những dự án này không phù hợp về lâu dài hoặc không bền vững về tài chính. Những người kế nhiệm lại tiếp tục lặp lại vòng xoáy đó, nhưng với một động cơ bổ sung: họ có mọi lý do để khởi động các dự án mới nhằm tạo dấu ấn khác biệt so với người tiền nhiệm, qua đó chứng tỏ mình không đơn thuần hưởng lợi từ thành quả của lãnh đạo trước. Điều này dẫn đến tình trạng xây dựng trùng lặp ngày càng nghiêm trọng.
Vấn đề này vượt ra ngoài phạm vi chính sách công nghiệp và len lỏi vào mọi khía cạnh của những căn bệnh kinh tế dai dẳng tại Trung Quốc. Nợ chính quyền địa phương ngày càng gia tăng, một vấn đề tồn tại từ lâu và đặc biệt khó giải quyết, thực tế không chỉ bắt nguồn từ sự mất cân đối giữa thu và chi ngân sách, như các nhà phân tích đã chỉ ra một cách xác đáng (chính quyền địa phương chịu trách nhiệm khoảng 80% tổng chi tiêu nhưng chỉ thu được khoảng 50% nguồn thu). Vấn đề còn trở nên trầm trọng hơn bởi những chu kỳ đầu tư quá mức với quy mô ngày càng lớn, diễn ra mỗi khi bộ máy lãnh đạo thay đổi và tích tụ theo thời gian. Hệ quả tai hại của nhiệm kỳ ngắn là chi phí từ những quyết định đầu tư thất bại, chẳng hạn các khoản nợ và tình trạng phá sản, thường chỉ xuất hiện rất lâu sau khi quan chức liên quan đã rời nhiệm sở, khiến việc quy trách nhiệm cho bất kỳ ai trên thực tế gần như bất khả thi. Và khi quan chức không thể bị buộc chịu trách nhiệm về những quyết định lãng phí như vậy, các hành vi sai lệch sẽ tiếp diễn, còn tình trạng rủi ro đạo đức ngày càng lan rộng.
Đúng là vấn đề dư thừa công suất của Trung Quốc có thể được giải quyết bằng cách củng cố thị trường trong nước, và chính phủ trung ương thực tế đã tìm cách thúc đẩy tiêu dùng trong những năm gần đây. Tuy nhiên, những người ủng hộ việc tái cân bằng nền kinh tế theo hướng dựa vào tiêu dùng thường bỏ qua thực tế rằng tình trạng tiêu dùng yếu kém và sản xuất dư thừa của Trung Quốc có thể xuất phát từ cùng một nguyên nhân gốc rễ. Những chính sách khuyến khích tiêu dùng, chẳng hạn trợ cấp cho các hộ gia đình, thường phát huy tác dụng chậm và hiệu quả của chúng cũng khó đo lường. Làm thế nào để đánh giá mức độ an tâm về tài chính của các hộ gia đình và liệu họ đã sẵn sàng mở hầu bao chi tiêu hay chưa?
Và ngay cả khi những biện pháp “đầu tư vào con người” giúp người dân cảm thấy an tâm hơn, tiêu dùng vẫn thay đổi chậm chạp. Phải mất nhiều tháng, thậm chí nhiều năm, những tác động này mới được phản ánh trong dữ liệu tiêu dùng thực tế. Hơn nữa, khác với việc xây dựng cơ sở hạ tầng hay đầu tư vào sản xuất công nghiệp, tiêu dùng khó gắn với một địa phương cụ thể, bởi người nhận trợ cấp hoàn toàn có thể chi tiêu tại nơi khác. Điều đó có nghĩa các lãnh đạo địa phương khó có thể nhận công lao về mình, ngay cả khi họ đã sử dụng những nguồn lực khan hiếm để hỗ trợ tiêu dùng.
Tiêu dùng đương nhiên không nằm trong danh sách ưu tiên của các lãnh đạo địa phương đang phải đối mặt với sự cạnh tranh gay gắt, bất chấp việc họ vẫn công khai lặp lại những lời kêu gọi thúc đẩy tiêu dùng của Bắc Kinh đúng như chỉ đạo. Trên thực tế, đầu tư được ưu tiên rõ rệt, còn tiêu dùng bị đẩy xuống hàng thứ yếu, đặc biệt trong bối cảnh các địa phương đang gặp khó khăn về nguồn tài chính.
Cốt lõi của vấn đề là một khiếm khuyết mang tính cơ cấu trong quan hệ giữa chính quyền trung ương và địa phương tại Trung Quốc: chính phủ trung ương dựa vào sự cạnh tranh giữa các địa phương để thúc đẩy những mục tiêu chính sách của mình, nhưng lại gặp khó khăn trong việc kiềm chế chính những động lực cạnh tranh dẫn đến đầu tư quá mức. Washington và Brussels có thể chỉ trích Bắc Kinh vì chưa làm đủ để kiểm soát tình trạng dư thừa công suất. Tuy nhiên, ngay cả khi Bắc Kinh hoàn toàn nhận thức được vấn đề và có thể thực sự sẵn sàng giải quyết một số khía cạnh của nó, chính phủ trung ương vẫn vấp phải những động cơ hành động ở cấp địa phương vốn đã tạo ra vấn đề ngay từ đầu.
Việc tái cấu trúc những động cơ này, tương tự quá trình thay đổi văn hóa doanh nghiệp, vừa là một thách thức về tổ chức, vừa là một thách thức chính trị. Nửa thế kỷ trước, nhà lý luận tổ chức Steven Kerr đã mô tả chính xác nghịch lý này bằng cụm từ “sự phi lý của việc khen thưởng hành vi A nhưng lại mong đợi kết quả B”. Đến ngày nay, Bắc Kinh vẫn đang phải vật lộn với chính nghịch lý ấy.
Lizzi C. Lee là nghiên cứu viên về kinh tế Trung Quốc tại Trung tâm Phân tích Trung Quốc thuộc Viện Chính sách của Hiệp hội Châu Á.
Xiao Ma là Phó Giáo sư Khoa học Chính trị tại Đại học Bắc Kinh.
